PPP物有所值评价指引落地 以定性评价为主

发布日期：2016-01-04来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　 来源：财新网

　　 文|李竞一(济邦咨询公司执行董事、副总经理)

　　 作为一个试行期2年的指引性文件，VfM评价指引从概念定义、理念传输、方法指引、政策衔接、制度建设等方面，改良性地构建起适应中国PPP项目实际情况的物有所值评价基本体系。

　　 12 月28日，财政部正式发布关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金[2015]167号文)，业界“千呼万唤始出来”的官方版VfM评价指引，终于登场。笔者此前参与了这份文件征求意见稿的修订工作，对指引文件后续修订完善的各版本有所了解，外加市面上流传出来的版本已在各地PPP实践中付诸使用，此次发布正式版本，更像是在等另一只靴子落地。

　　 1.试行

　　 通知正文即写明，“由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议，请及时反馈我部。”同时，细心的朋友可能发现了，PPP项目识别阶段的“两项评价论证”工作中，PPP物有所值评价指引标明了“试行”二字，而财政承受能力论证指引并没有。

　　 这两个指引的制定，缘起去年发布的PPP操作指南(113号文)，编制工作基本上也是同步开始的，但财政承受能力论证指引上半年已经发布，VfM评价指引虽早已成文却难产至今，并且发布的是试行稿。可见，财政部对物有所值的评价方法的成熟度尚存顾虑。

　　 笔者揣测，财政部在VfM评价指引过程稿业已流出并在PPP项目中大量使用的情况下，仍然对官方版本忍而不发，这相当于为VfM评价指引做了一次全国范围内的市场测试，让这些应用了相关方法的PPP项目做一次实证检验。这里不得不提到昨天与VfM评价指引同步发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》，物有所值定量评价的开展，很大程度上受制于匮乏的数据积累，PPP综合信息平台对于PPP项目的数据收集和分析大有裨益，但对于传统政府投资运营方式运作的项目数据无法覆盖，仍然无法解决定量评价中建立PSC所需的数据需求。

　　 2.开展阶段

　　 指引强调中国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。从国际经验上看，物有所值评价可以贯穿应用于项目的全生命周期，识别阶段用于判断项目是否采用PPP，准备阶段用于判断边界条件深化或方案完善调整后是否仍然采用PPP，采购阶段用于判断不同的响应文件是否能够达成物有所值以及哪个响应文件达成了更高程度的物有所值，执行阶段在中期评估中检验项目是否达成物有所值，移交阶段在后评价中复盘全生命周期的物有所值达成情况。

　　 由此可见，当前阶段推行物有所值评价的目的，还是在于防止地方政府响应过度造成PPP项目一哄而上，许多不适宜采用PPP模式运作的项目盲目上马，导致政府和社会效率损失。当然，在指引的最后部分也提出了在PPP项目合作期内和期满后，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析，体现了对物有所值评价在执行阶段和移交阶段作用的肯定。

　　 3.定性为主

　　 指引提出现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价，亦是出于前述对定量评价数据积累不足和方法论尚不成熟的考虑。一些此前比较纠结的地方政府可以放心了，定量评价并非一定要做。不过指引也充分肯定了定量评价在项目全生命周期内风险分配、成本测算、数据收集、项目决策和绩效评价等方面的重要作用，展现了不因实施困难而放弃的积极态度，未来条件成熟时定量评价仍将成为物有所值评价体系的核心。

　　 4.专家参与

　　 指引提出积极利用第三方专业机构和专家力量，并对评价专家的专业构成、专家组会议的组织等进行了明确的规定，专家参与物有所值定性评价成为规定动作，此前地方政府自行组织评价工作的做法行不通了。不过可以与PPP综合信息平台建立的机构库中的专家资源形成对接，再也不用担心找不到专家了，而且是通过PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布等监督管理程序筛选出的合格专家。

　　 5.评价素材

　　 指引明确物有所值评价的素材包括：(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。很多地方政府不清楚项目PPP运作的开展与项目基建立项程序之间的关系和顺序。笔者认为，PPP运作最好在立项完成后进行，一来开展PPP运作需要县级以上人民政府授权，项目没有立项就没有合法身份，或者说从法律意义上就还没有这个项目，如果未经立项就开展PPP运作，理论上存在立项失败导致PPP运作的投入全都成为无用功的可能性;二来PPP项目的识别工作需要项目产出说明、(预)可研等作为基本素材，没有这些素材便开展的识别工作无疑是拍脑袋。

　　 6.适度放权

　　 指引要求在开展物有所值评价时明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求;开展物有所值定量评价时明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。此前VfM评价指引的过程稿中，曾有几稿是明确了十几项定性评价指标及其具体权重，甚至对每项指标的评分分档标准都有规定。现在将此权限下放，允许地方政府根据项目具体情况，定制差异化的评价指标并设置权重，可以更接地气和符合项目实际情况。当然，为防范定性评价体系去标准化导致地方政府将定性评价流于形式的风险，指引仍然设置了六项基本评价指标和几项补充评价指标，并对其权重进行了区间限制，对评分标准则仅作了等级划分。应该说与之前控制过度和放权过度的两种极端版本的过程稿相比，正式发布的版本更加符合适度控制的科学指引原则，必须给此等管理智慧点赞。

　　 7.PPP值设定

　　 定量评价部分关于PPP值的设定，选择了参照财政承受能力论证指引及有关规定测算，从原理上符合对不同公共服务提供方式下政府成本进行比较的初衷，但由于财政承受能力论证指引的测算结果与项目财务测算中惯常使用的DCF模型测算结果并不一致，因此笔者对此规定持有一定的保留意见，从将政府支出义务纳入跨年度财政预算的角度出发，建议还是采用DCF模型坐实测算结果为宜。如前所述，PSC值确定的难点在于，传统政府投资运营方式运作的项目数据统计工作不到位，同时竞争性中立调整值和风险成本的定量化测算也需要大量数据支撑，尤其是竞争性中立调整值，还应包括公共服务的提供主体因所有制差异产生的行为差异导致的成本差异，其客观数据基本不可得，而PPP综合信息平台尚不能解决这些问题。

　　 8.参照项目选择

　　 关于参照项目的选择，理论上应当选择同时具备“时间相近”、“地点相近”、“产出相同或相近”、“政府采用现实可行并最有效率的传统提供方式”等条件的实际项目，但现实中符合这些条件的项目样本很少，尤其是在传统的政府提供方式下，一些公共产品或服务很难达到产出相同或相近的要求，因此指引提出了虚拟项目作为备选项(并且放在了实际项目的前面)。某种意义上，这是对符合条件的实际项目并不易得的现实情况做出的妥协。

　　 总体而言，作为一个试行期2年的指引性文件，VfM评价指引从概念定义、理念传输、方法指引、政策衔接、制度建设等方面，改良性地构建起适应中国PPP项目实际情况的物有所值评价基本体系，为如火如荼的PPP模式推广应用提供了重要的支撑性工具。未来通过在PPP项目实践中的不断应用，VfM评价指引还会获得深化和完善，甚至创造性地形成具有中国PPP项目特征的新方法论。

【相关阅读】

• 浅析PPP项目公司的增值税问题
• PPP中无项目融资则无需成立项目公司?
• PPP项目中的土地政策
• 特色小镇开发 PPP 项目实施方案
• PPP项目中增值税对定价策略的影响
• 财务人员注意了！PPP各阶段如何缴纳增值税？