境外基础设施PPP项目行业研究

发布日期：2015-01-05来源：本站编辑：宋珍珍

[摘要]

　　背景：世界银行的统计显示，全球基础设施投资需求在近十多年持续增加，究其原因主要有两 个方面：一是发达国家基础设施进入更新、维修、升级的再投资阶段;二是来自发展中国家对新的基础设施投资需求。根据传统观点，基础设施的资金投入主要来自政府部门，但由于受到政府预算的控制，加之在最近十几年特别是2008年全球金融危机的影响，许多地方包括发达国家地区的投资市场都遇到公共部门预算不足或预算被削减的问题。为此，各国政府开始寻求私营部门的支持，借助私营化或公私协作等非传统方法，来解决基础设施筹资问题。本文所论及的PPP模式(公私协作模式)即是其中的一个典型代表。

　　一、PPP概念、运作模式及发展历程

　　(一)概念

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　(二)运作模式

　　其典型的运作模式为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

　　(三)PPP模式发展历程

　　虽然现代意义上的PPP模式产生和发展历程不过二三十年，但由于其具备的多方面优势正符合公共基础设施项目的诸多特点，因而在公共设施建设和服务领域得到了飞速发展。这种快速发展不仅反映在时间维度，而且包含空间维度上的全球扩展，更重要的是在基础设施项目推进过程中,PPP模式自身表现出很强的适应能力和变形能力：这一模式根据各个国家和地区的具体经济、政治、文化等诸多条件不同，演化出多种变体和执行方式，很好的满足了不同国家和地区对大型基础设施及服务的需求。

　　1、起源于欧洲。欧洲的PPP在全球开展得最早也最为成熟。英国作为PPP模式的发源地，几乎在国民经济的所有部门完成了最多数量的PPP项目，因此英国在相当程度上引领了欧洲PPP发展的潮流，绝大多数国家PPP项目都吸取了英国已有经验。

　　2、成熟应用于澳大利亚、加拿大等国。目前，在澳大利亚相关的PPP业务相当发达，并且不断向地区外的其他经济体辐射。PPP项目盛行于各个方面，但最主要的仍集中在住房、医疗、交通及国防领域。加拿大PPP市场一直是北美市场的主力，PPP项目涉及领域十分广阔，不仅包含传统的交通、能源等行业，也包括市政基础设施领域，如水务、环境、医院、监狱等。

　　3、被发展中国家日益接受。非洲国家尤其是撒哈拉以南的非洲国家，基础设施网络及公共服 务设施领域存在着众多挤压问题。尽管这些国家的政府一直在努力提高服务效率，但他们缺少对私营部门的激励机制，缺少资金和资源。当地政府一直期望着一种模式能够快速改善他们国家的基础设施，并且能够加强他们提供社会公共服务职能。PPP模式无疑是当下最能满足非洲当地经济发展需求的途径之一。在非洲各国，PPP作为一种筹资工具正日益被接受。许多非洲国家和地区开始制定符合本国经济发展特点的PPP框架。

　　二、当前PPP项目的国际投资环境分析

　　有数据显示，迄今为止大概有100多个国家和地区通过政府与企业合作开发的模式来发展本国基础设施建设。资金不足是推动该模式在全球广泛应用的一个主要因素。迄今为止，该模式已走过了二十多年的时间，期间该模式的发展也并非一帆风顺。数据显示，全球在1997年和2008年发生的两次金融危机也恰恰是该模式发展最快的时期，这表明了金融危机导致信贷和面向基础设施的融资市场、项目融资市场、银团融资市场全面紧缩，而PPP模式很好地应对了这种情况。

　　总体来看，全球PPP模式发展水平差距很大，在经济发达的国家，PPP模式产生较早，运作模式、相关法规以及主管部门职能也更成熟，经济欠发达地区尽管对PPP运作模式尚不熟悉，且政府相关扶持体系也不完善，但往往本国基础设施发展需求也最迫切，因而PPP模 式的推广前景也更广阔。其中，南美和加勒比海地区基本稳定，其他的发展中国家和地区在最近的两年金融危机的影响下出现下降，印度市场最近两三年增长很快，提供了一个非常好的全球基础设施民营化市场。相对于北美和欧洲的市场监管严格，新兴市场对中国企业的投资更加友好，更加开放。对于这些新兴市场中的很多国 家来说，很长时间以来中国企业都是他们进行基础设施的首选。这意味着在这些国家里，中国传统的承包工程企业处于比较有利的竞争地位，有赢得大量PPP的机会，但是同时我们不得不看到有些新兴市场国家对中国资本的介入还有种种限制，例如拉美等国家对劳工准入的严格限制就和中国承包工程企业以往的习惯做法有冲突，导致其竞争手段难以发挥作用，全球拓展受到影响。以下将按照地区，分析全球PPP模式的发展情况：

　　(一)亚洲地区。亚洲地区不同国家的PPP模式因经济发展阶段、经济规模和侧重、政治制度等不同，而各不相同。其中日本、韩国和新加坡在基础设施PPP领域成都很高，日本在20世纪70-80年代引入PPP模式，不足之处是相关合作单位比较少，虽然功能性较强，但专业性不够;韩国则实施类似英国的私人投资制度，在购置土地特许权和财政上对PPP项目进行双重支持;新加坡则积极模仿英国和澳大利亚的模式，国家企业不断走出去，承接其它国家的项目。东南亚国家因自身经济欠发达，基础设施缺乏且不断受到各种自然灾害影响，近十年一直在积极推进基础设施的PPP模式发展，主要依靠中国、韩国、日本等经济、技术实力较强的亚洲国家，通过PPP模式进行基础设施建设。南亚地区，经济发展水平远远落后于东亚国家，近年包括印度在内的主要经济体因经济高速增长，对基础设施及相关服务的需求很大，非常希望通过PPP模式改善本国基础设施环境，但受政府清廉度、国内政治等影响，存在较大风险。在西亚地区，PPP模式发展较晚，但近几年PPP项目数量和规模增长很快，主要项目包括海水淡化、高速公路和机场等，其合作方主要是在一些基础建设PPP领域相当有经验的西方大公司。中亚地区PPP项目发展程度较低，数量较少，主要集中在交通和电力领域。

　　(二)欧洲地区。从企业层面来看，相当数量的欧洲企业对PPP项目的运作有着丰富的经验，这些企业中包括相当数量的大型工程承包企业(例如法国的布衣格、德国的豪赫蒂夫、西班牙的法罗里奥)以及相当数量的中型企业。这些企业在欧洲及世界其它地区的PPP领域发展水平畸高，PPP项目占营业额的比重不断上升，利润占企业总利润的比例也很高。从国家来看，PPP水平高的企业，政府采用PPP模式的比例远高于PPP水平低的国家，但外部国家和企业进入成熟国家相关市场的难度非常大，PPP项目发展不太成熟的国家，市场潜力很大，但受财政、制度和经验等方面制约，这些潜在市场依然处于起步阶段。

　　(三)非洲地区。该地区属于世界经济发展水平最低的一个洲，但也是经济发展最快的一个洲，全球10个增长最快的经济体，有6个 在非洲。非洲的区域经济一体化和全球经济一体化趋势使非洲变得日益开放。目前非洲尤其是撒哈拉南部的国家和地区，基础设施网络和公共服务网络设施领域存在着众多的积压问题。受资金和资源所困，政府希望能通过一种模式快速改善他们国家的基础设施，加强他们提供公共服务的能力，PPP成为一种非常理想的模式。为此，非洲国家针对PPP项目出台了很多有力的措施和法规，并在打破传统的公共和私人部门之间的障碍上取得重大进展。但也应看到，目前该地区的国家在项目规划、交易效率、机构能力和政策稳定性方面仍有重要工作要做。同时政局不稳、政府公信力、当地政府寻租现象盛行等政治风险也对PPP项目产生很大影响。

　　(四)美洲地区。主要可划分为美国、加拿大等PPP项目发达的北美地区以及墨西哥及以南的欠发达的中南美地区两类。其中，北美地区PPP应 用较早，发展完善，相关法规和监管机构成熟，涉及的领域也非常广阔，包括交通、能源以及水务、环境、医院、监狱等市政基础设施。而中南美地区经济不发达，受近年来亚洲对大宗商品如铁矿石、锡、黄金等需求强劲以及各国经济发展迅猛等因素影响，各国对基础设施发展需求很大，主要集中在矿产能源、水电、灌溉、公 路、铁路以及体育场等领域。主要弊端在于政府腐败、相关机构架设以及政策法规不完善。

　　(五)大洋洲地区。大洋洲主要以澳大利亚为主，该国公共项目投资主体呈现多元化：政府投资、公私协作、私人企业参与公共项目的投资与建设等。受澳大利亚政府近年大力推动影响，该模式在澳大利亚发展非常迅猛。该模式在2008年金融危机时受到很大冲击，目前一些大型的地铁、港口项目开始启动。

　　三、我国与境外PPP项目投资相关的法规政策环境分析

　　自我国加入世贸组织之后，我国大大加强了对“走出去”企业的政策扶持力度，以下将从相关法规和法规特点两个方面分析我国的法规政策环境：

　　(一)我国与PPP相关的主要法规和主管部门

　　为支持我国企业走出去，我国政府近年出台了很多与境外PPP投资相关的扶持政策。这主要包括，《境外投资项目核准暂行管理办法》(2004年由发改委颁布，规范境外投资项目的核准管理)、《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策的通知》(2004年由发改委和中国进出口银行联合颁布，为境外投资提供信贷支持)、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》(2011年由国资委颁布，加强后期监管)、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》(2009年由外汇管理局颁布，监管境外直接投资)。

　　我国对境外投资进行审核的部门主要有发改委、商务部、国资委和国家外汇总局。其中发改委 的职能是审核项目是否符合我国法律法规和产业政策，是否危及国家主权和安全，是否符合我国经济可持续发展的产业结构调整的要求，是否具备相应的投资实力，同时还对境外直接投资项目进行考量。商务部负责根据企业投资金额及投资方式，发放中国企业境外投资证书。国资委负责监管利用国有资产进行的境外直接投资。 其中属企业主业的境外投资报国资委备案，非企业主业的境外投资报国资委审核。外汇管理局主要负责监管境外直接投资行为

　　(二)法规政策特点

　　我国自加入世贸组织后开始推行“走出去”政策，鼓励中国企业境外投资，并采取了一系列措施。如2001年成立中国出口信用保险公司，2007年成立中非发展基金，2011年启动由国家发改委牵头的部级协调机制。总体来说，我国对企业投资境外基础设施PPP项目的政策和法规有以下特点：

　　1、政府鼓励境外投资

　　我国政府对待境外投资的态度由制约转变为鼓励，最明显的变化体现在法律法规上，如政府为 支持企业境外投资，由我国发改委和中国进出口银行联合制订了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策的通知》，对能弥补国内能源不足的境外资源开发类项目等提供境外投资专项贷款，并享有中国进出口银行信贷优惠利率。

　　2、放松境外投资审核，加强境外投资监管

　　境外投资审核主要由发改委、商务部和国家外汇管理局负责，如是国有企业，还需要通过国资委的审核或备案。为鼓励境外投资，发改委审批权限由3000万美元及以上升至3亿美元及以上，非资源开发类境外投资审批权限由1000万美元及以上上升至1亿美元及以上。在放松境外投资审核的同时，国家出台一系列法规，加强后期的监管力度。例如国资委于2011年7月出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，加大对中央企业的监管力度，掌握境外投资变动情况，促进境外投资健康发展。

　　3、通过政府和服务性商业机构两种途径实施境外投资服务

　　我国通过政府部门和服务性商业机构两种途径积极实施境外投资服务。例如税务部门企业所得税等税收优惠政策，商务部、发改委和外交部2011年 联合发布的《对外投资国别产业指引》，指导企业更好地进行境外投资，帮助企业全面了解项目东道国信息。在政府实施境外投资服务时，通过服务性商业机构，例如中国进出口银行等商业银行、中国出口信用保险公司等制定相关政策，帮助中国企业开展境外投资时降低风险，拓宽融资渠道。

　　4、积极构建境外投资担保制度

　　对于中国企业而言，境外投资的一个很大的风险来自政治风险，如何避免政治风险对境外投资 项目造成的影响，是近年来中国企业较为关注的风险防控点。境外投资担保，是指资本输出国政府对本国的境外投资者在国外可能遇到的政治风险，提供保证或保险。目前我国主要的进行政治风险担保的机构是中信保。此外，我国于1988年加入了世界银行集团成员之一的多边投资担保机构MIGA，这一机构同样为中国企业开展境外投资提供政治风险保险。

　　四、PPP模式的优缺点与启示

　　上世纪九十年代，PPP模式在全球基础设施建设领域应运而生，近二十年先后爆发的亚洲金融危机和美国次贷危机更是极大推动了这一模式在全球范围的发展，目前成为新兴经济体的一种主要基础设施发展模式。

　　在我国，PPP模式更多的被外资企业和国际融资机构而非国有机构所采用，如当时中国最成功的PPP项目是广西来宾B电厂项目。总结当前PPP模式在建设领域的案例及研究文献将会帮助我们对PPP模式更加全面、系统地了解，推动和完善我国的PPP模式发展。

　　(一)PPP模式的优缺点

　　PPP模式的第一个优势是节约资源。政府可以发挥其核心竞争力，而对不熟悉的项目可以整合资源。由于私有企业的参与，政府的资产，数据和知识人员可以更加的有效利用，从而提高公共设施和服务的质量。另一方面，合理的利用私有企业的能力，经 验，技术创新，公共服务满意度将大大提升。第二个优势为公私合营可以在不同的阶段共同承担风险。私营企业可以把商业规律和准则带入公共项目，成本过高和工程延期的风险会大幅度降低。在PPP模式中的BOT阶段，私营企业会精简项目与服务的责任层级，使其更有效率。此外，运用PPP模式可以节省开支。因为PPP项目的资金是投用政府的资产，政府长期的投入可以保证可观的回报率。

　　虽然PPP模式优势明显，但在实际中，很多BOT模式的私营企业主和政府之间由于成本过高、报价过高、和法律纠纷等，导致了项目的失败。政治因素导致了PPP模式的失败，因为PPP项目总是需要政府的特别立法。大部分情况，地市或者省级政府讨论时间过久，同时政府机构对于原有的融资或者项目的法规做出的改变会有排斥和阻拦。

　　(二)对我国企业在境外开展PPP项目的启示

　　1、风险。在PPP模式中用于风险研究应该使用规模较大、数量较多的项目做案例。同时，风险评估模型需要更加合理。

　　2、融资。第一，政府的保证或者支持没有合理的平衡。当政府支持过多时，虽然会保证特许经营者的利益，但会破坏公有经营者、私有经营者、一般使用者多赢的局面。第二，PPP模式要考虑到国家和地区的文化和政治因素。

　　3、合同协议。合同协议使用的语言应当简明且符合国际惯例。尤其是关于国外投资方和贷方的融资指标的条款，需要有明确定义以避免不必要的误解。

　　4、PPP模式的发展。恰如其分的政治、法律、经济环境对于PPP模式至关重要。为使PPP项目顺利运行，应该鉴定各种环境的影响级别。

　　5、PPP模式选择策略。PPP模式的选择需因地制宜。建议合作者监督东道国的内外部环境，以明确合资方式中成败的关键因素。内部环境包括与合作公司关系，结构特征，外部环境包括东道国的环境和项目风险等。

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发