国外PPP发展现状及对中国的借鉴(4)

发布日期：2015-03-11来源：联合资信 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　四、对中国开展PPP的启示

　　通过国际PPP项目的开展情况、运作模式、融资模式及相关案例的分析，我们可以得出中国开展PPP的几点启示：

　　1.合理的风险共担机制

　　对任何一个PPP融资项目来讲，风险存在于项目设计、建设、运营管理的全过程。政府部门和私人部门都需要充分了解项目风险，在项目伊始便应最大可能的预测未来风险并提出应对方案。对于不可预知的风险需要设定相应的调节机制。

　　政府和私人资本对风险分担的重要原则是：将风险分配给最有能力承担且能产生最大项目效益的一方，因为它最能控制该风险。总体上，政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等;而私人部门应主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险;不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。对于投资量大、运营期周期较长的项目，随着基础设施老化，私人部门运营困难也在逐步加大，因此需要在项目运作过程中完善一些具体问题，如风险转换、议价的透明度，政府部门对于私人部门承担的风险如何补偿或补偿多少。

　　PPP项目运营周期长，期间难免会遇到各种难以预见的问题，即不可抗力风险。若问题得不到有效解决，容易导致项目的最终失败。在必要的时候，政府和私人部门需要对风险分配进行合理调整，共同解决收入低于预期、融资难等问题。因此灵活的变通机制是PPP项目成功的必要因素。在变通的过程中，政府和社会资本需始终保持高度的合作诚意，共同努力解决问题。如英吉利海峡隧道连接铁路项目，中途就经历了乘客流量低于预期的问题，项目公司收入难以支持项目融资。后来通过各方的重新谈判，进行了多次重组，该项目才最终得以保留。

　　2.公平的利益分配机制

　　PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。公私双方不仅需要充分协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险;而且还要能够提出让彼此均认可的利益分配方案，这是促进PPP项目双方积极合作的源动力。如果收益分配结构不当，就会损伤合作双方的积极性，从而导致项目合作破裂。

　　利益分配机制设计好后，还需要政府和私人部门签订完善的协议来约束双方行为。同时，法律层面还需要制定完善的法律、法规保障私人部门利益。 PPP项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，才能吸引更多社会资本进入。

　　3.契约精神

　　政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功关键，是消除社会资本顾虑的首要条件。

　　所谓契约精神，是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则，是一种平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表现为选择缔约方的自由，还隐含着契约各方的地位平等。PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，政府要树立契约精神，严格按契约规则办事。国外很重视PPP合同范本的制定，监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。

　　中国地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是头等问题。“合同是张纸，签完随时改”，政策随意性风险非常大。这种政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推进，中国政府必须改变以往缺乏契约精神的情况，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神是PPP模式的最佳环境。

　　4.政府监管

　　政府监管也是政府和私人部门合作关系中的重要内容。伦敦地铁项目失败原因之一便是政府监管不力。由于私人部门在运营方面有先天的信息优势，在项目需要进行重大调整(如改变融资结构)时，政府部门往往面临信息不对称的尴尬境地。因此要求政府必须在全项目周期对其进行监管，以掌握项目运营信息。此外，由于PPP项目提供的是公众产品和公众服务，而资本的天性是逐利，这也要求政府通过监管来督促私人部门提高服务水平。

　　监管方式可以是直接进行监管(包括聘请第三方专业机构进行监管);也可以通过绩效考核的方式进行监管，如根据私人资本提供的服务水平来决定补贴金额等。监管需要政府对项目的实际运营具有一定参与，了解项目运营情况、遇到的困难，从而对政府的管理和专业水平提出了更高的要求。中国政府需要加快政府职能转变，从以往与私人部门合作中的主导地位退出，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。

　　5.确保私人部门盈利但不暴利

　　确保私人部门的利益是吸引投资者的关键，政府部门一方面要保持项目回报率的吸引力，另一方面要考虑到整体回报率不能过高。

　　在纯公益性项目或准公益性项目中，由于没有收入或收入不能弥补投入成本，政府应该给予私人部门以补贴;在项目之初，政府部门和私人部门会对收益有预期，当实际运营中收益不达预期时(如法西高铁项目)，政府部门应按承诺给予补贴。

　　另一方面，政府部门应通过相应机制设计约束私人部门的过高收益。私人部门过高收益一方面体现在运营中获得超额收益：如果是由于补贴标准过高，应适当调低补贴金额;如果是由于运营商提高生产效率，可以允许其享受3-5年的超额收益以作为提高生产力的奖励。过高收益还体现在存量项目的溢价转让，导致使用者付费价格面临上调压力从而侵害公众利益。政府部门应制定相关约束条件限制存量项目的溢价转让。

　　6.设立国家PPP基金

　　PPP基金可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出。亚行已经资助印度、印尼、菲律宾等国家成立PPP基金和项目开发基金，积极分享成立与运营PPP基金和项目开发基金的国际经验。PPP基金的主要作用是通过股权投资，解决项目初期遇到的资金难题，同时起到撬动社会资本的作用。PPP基金的另一重要作用是寻找适合的PPP项目。因为在多数情况下，一个国家的社会资本量是非常充裕的，资金并不是难题，难题在于缺乏可行的PPP项目。在条件和时间成熟时，还可以考虑设立地方PPP基金。

　　7.创新融资工具

　　PPP参与各方之间实现公平有效的风险分担和利益共享还需要完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。由于PPP项目的债务率较高(一般在 70%-90%)，因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。目前国际运用较为广泛的融资工具主要还是银行贷款(含银团贷款)，但也有部分项目尝试采用多种融资工具，包括利用资本市场发行债券(含企业发债和政府发债)，以及引进追求长期稳定回报的资金，如养老基金、保险资金和社保基金等。结合中国的实际情况，可以采用以下融资工具：

　　a)利用传统的商业贷款以及国家开发贷款等;

　　b)申请发行地方政府债券;

　　c)项目公司发行公司债券、企业债券、中期票据等中长期公募债券;发行项目收益债券;以及发行定向融资工具等非公开发行债券;

　　d)项目建成并运营后，在稳定现金流可期的情况下可以考虑资产证券化;

　　e)引入养老基金及保险基金等追求长期稳定收益的资金。目前已有的险资参与基础设施建设的形式主要为债权投资计划，未来还可以研究新的参与形式，如参与联合体的组建以股权方式进入PPP领域、参与设立PPP基金、购买与PPP项目相关的各种公司债券/地方政府债/资产证券化等。

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