关于吸引社会资本参与准经营性、非经营性PPP项目的思考

发布日期：2016-04-15来源：招标采购管理编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/袁政

　　一、将非经营性项目与经营性项目打包

　　将非经营性项目与经营性项目打包，或者为非经营项目配套经营性资源，使之成为一体化项目。由经营性项目或经营性资源的收入平衡非经营项目的资金投入，使一体化项目具有盈利空间。如土地一二级开发联动，污水管网与污水处理厂捆绑，滩涂、荒山治理与林权及旅游资源开发捆绑，道路、轨道交通项目与周边土地开发捆绑等。

　　此种模式的实施，需要对项目投资及产生的效益进行较详细的测算，以保证一体化项目既具有利润又避免出现暴利。另外，需要加强审计、监督，防止项目操作中出现利益输送，将优质资源以较低的代价输送给有关方面。

　　二、政府购买服务或给予补贴

　　对于由社会资本运营的准经营性项目或非经营性项目，由于项目经营收费不足以覆盖投资成本或者项目缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本，所以可通过政府给予合理的财政补贴或者政府向社会资本购买服务，以保障项目能够持续的运营下去。如在污水垃圾处理、供热、轨道交通等项目中，由政府根据项目的处理量、供热量、客流量等对项目公司进行补贴，并在处理量、供热量、客流量等不足时，由政府购买服务。

　　此模式实施的核心在于对项目运营成本的核算及补贴和购买服务标准的设定。为保证成本核算的准确性、公正性，可由第三方机构对项目公司的财务状况进行审计、对项目成本进行核算。补贴和购买服务的标准，可由第三方咨询机构进行测算，并对结果进行公示。另外，还需对项目质量和服务水平进行监督，并以此作为核算项目成本和给予补贴的参考依据，以提高项目公司降低成本、提高服务水平的积极性。

　　三、将项目拆解，政府承担部分建设内容

　　对建设投资较大的项目，可将项目拆解成不同的单项工程，由政府负责其中部分工程的建设，以减少社会资本的建设投入。

　　如北京地铁4号线项目总投资约153亿元。项目分为隧道、车站等土木工程的A部分和轨道、电气系统的B部分。A部分投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由北京市政府负责A部分投资建设;B部分投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会资本(北京京港地铁有限公司)负责B部分投资建设，建成后由社会资本向政府租用A部分进行地铁运营。这样，在项目建设阶段，政府承担了107亿元的投资，大大缓解了社会资本的投资压力，并为项目后期运营创造了盈利空间。

　　此种操作模式的关键点在于项目单项工程的划分和组合。在单项工程划分的基础上，将各单项工程进行组合，以形成不同的工程部分。由于工程项目在结构上具有整体性要求，施工中具有连续性要求，将项目拆解，各部分工程分别施工，将对项目的整体性和施工的连续性造成较大影响，直接挑战项目的安全。另外，此模式的实施，需要在工程设计方案基本确定的情况下进行，否则难以对项目进行拆解和组合，也将使工程存在较大的不确定性，难以保证建设的顺利进行。

　　四、与相关产品、服务的供应商合作

　　与相关产品、服务的供应商合作，由其参与到项目的建设和运营中。此举对于政府和项目公司，可减少项目建设成本，为项目后期盈利争取了空间;对于相应的产品和服务提供商，可为其带来产品或服务的销售量;相关产品、服务的供应商也将由产品、服务的生产者变成生产者兼使用者，能促使其从产品的全生命周期考虑来改进产品或服务。可见，此举对双方都有利。在实际操作中，设备生产方、施工服务提供方、运营服务提供方作为社会资本参与项目建设和运营的情况非常普遍。例如鸟巢的建设过程中，作为社会资本的中信集团、北京城建集团、美国金州公司提供了工程施工服务，他们的参与既保障了工程的顺利建设，也为其承揽了施工项目，实现了双方共赢。

　　此操作模式的核心内容是将社会资本选择与产品、服务的采购联动进行。另外，需要有具备项目运营能力的单位加入项目公司，以保证项目的顺利运营。

　　五、与项目受益者合作

　　项目的建设将使项目使用者等受益，因此，其对项目建设具有较高的支持意愿。另外，由于其已从项目的建设受益，其对从参与项目建设或运营中获得直接收益的要求可相对降低。政府与项目受益者合作，由其参与到项目的建设和运营中，此模式具备一定的可行性。如足球队、篮球队投资体育场馆项目，大型污染企业参与到污水处理厂项目，景区经营公司参与到通往景区的公路项目，均不乏先例。

　　此模式的关键环节是找出项目的直接受益者，并说服其参与项目建设。项目可通过邀请招标、竞争性谈判等竞争方式选择合作伙伴，以确保其能参与到项目中来。

　　六、发挥社会资本的创造性

　　社会资本与政府相比，具有更多样的需求，更广阔的思路，更灵活的运作方式。一些被政府认为无法盈利的非经营性、准经营性项目，经过巧妙的包装和运作，即可具有盈利能力。激发社会资本的创造性，由其发起PPP项目或者提出PPP合作方案，对于推动基础设施和公用事业建设具有重要意义。

　　但目前国家及各地方政府发布的政策中，对社会资本发起PPP项目均持保守态度，有的地方甚至不允许社会资本发起PPP项目。建议在后期政策完善过程中，积极鼓励社会资本发起PPP项目。

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