政府购买服务与政府付费型PPP辨析

发布日期：2016-06-29来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/韩懿

　　一、问题的提出

　　目前我国同时在推广政府购买服务[1]与PPP两种新型公共产品供给模式。实践中，有些政府主管部门将政府付费型PPP项目命名为政府购买服务项目或PPP 及政府购买服务项目等名称，导致项目参与方在项目实施过程中出现是该按照《政府购买服务管理办法(暂行)》重点完善预算程序和采办程序还是重点完成物有所值和财政可承受能力评价，亦或是同时适用上述规定等困惑。当然，也存在主管机关将实为政府付费型PPP项目在命名为政府购买服务项目并签订政府购买服务合同，从而绕过物有所值和财政可承受能力评价的现象。

　　因此，如何划分政府购买服务和政府付费型PPP的界限成为参与者们准确运用相应模式及成功实施项目的前提之一。

　　二、政府购买服务的界定

　　(一)理论层面的政府购买服务

　　广义的政府购买服务指“根据预先订立的合同赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其(生产)的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制。[2]”

　　狭义的政府购买公共服务指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供的服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。[3]”

　　简单分析上述定义，不难得出以下两条结论：

　　(1)广义与狭义的界定都包含以下3个核心要素：政府提供资金;社会力量按照政府要求完成受托工作;政府负责监督、考评服务提供者。

　　(2)广义与狭义界定的核心区别在于服务内容是否包含提供有形的公共设施。

　　(二)现行规定中的政府购买服务

　　《政府购买服务管理办法(暂行)》第2条规定：本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

　　第一，该办法并没有指出可以在公共基础设施领域购买服务。第二，该办法规定政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准，而已有各政府指导目录中均没有将基础设施投融资与建设等纳入购买内容。

　　因此，可以认为《政府购买服务管理办法(暂行)》采纳的是狭义的概念。

　　三、政府付费型PPP的界定

　　(一)理论层面的政府付费型PPP[4]

　　广义的界定认为PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务[5]。

　　狭义的界定认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求[6]。

　　简单分析上述定义，不难得出以下两条结论：

　　(1)广义的PPP适用范围既包括提供公共设施，也包括提供公共服务。因此，其与广义的政府购买公共服务存在交叉甚至趋同关系。

　　(2)狭义的定义指出PPP应用于公共基础设施领域。该定义下政府购买服务与政府付费型PPP就无法形成交叉关系。

　　(二)现行规定中的PPP

　　(1)发改委的界定

　　发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》认为PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　该定义不仅并未点明是否仅限于在基础设施领域适用PPP模式，而且同时提出可以通过购买服务的方式实施PPP，因此可以将其归类为广义的PPP。

　　(2)财政部的界定

　　财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》认为PPP是指：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　可知，财政部的定义强调PPP适用于基础设施领域，更偏向于狭义的PPP。

　　四、政府购买服务与政府付费PPP的划分

　　本文认为，应以是否包括公共设施为标准划分二者，即政府购买服务指政府向社会力量购买除货物、工程、日常消耗需要的服务之外的能由社会力量提供的公共服务;PPP指政府与社会资本在公共设施领域建立的一种长期合作关系。理由如下：

　　(1)理论上狭义的政府购买服务及财政部《暂行规定》中定义的政府购买服务均指购买无形服务，不包括投资建设公共基础设施。

　　(2)PPP和政府购买服务采取狭义的界定，较容易划分清楚二者的界面。

　　(3)以是否包括工程进行认定，实践中容易操作，也符合实践共识。

　　(4)满足《政府采购法》的要求。《政府采购法》明确将工程列为独立的采购内容，不宜将其作为政府购买服务的内容。针对PPP采购，财政部已形成了相对完整的采购法制体系，作为《政府采购法》的特别法，PPP采购可以同时采购公共工程及公共服务。

　　(5)符合主管部政策思路。符合财政部监管思路自不待言。通过发改委参与颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件，可见发改委的政策也在逐渐明朗，其规范的重点在于PPP的形式，即特许经营的PPP而非PPP的适用范围。

　　五、小结

　　包含公共工程的项目宜认定为政府付费型PPP项目，应完成物有所值及财政可承受能力评价等PPP程序。当然，无论是理论上还是我国规定层面，将政府付费型 PPP项目称作政府购买服务项目也都是正确的。需要说明的是，本文认为即使采用该标准，也难免存在边界模糊的地方，例如将已建成项目改建为PPP项目，或投资较大但不形成固定资产的项目，都需要进一步研究。

　　(作者简介：韩懿，先后毕业于西北政法大学行政法学院与南开大学法学院，并分别获得法学学士与法学硕士学位，现就职于中国建筑股份有限公司西北区域总部合约法务部。)

【相关阅读】

• 建筑民企PPP项目再获政策利好
• 全国首条PPP高速公路项目开通运营
• PPP模式助力九江治水 总投资达76.99亿元
• 中国铁建联合体中标122.95亿元公路PPP项目
• 中国PPP发展形成“三大方阵”
• 第三届中国PPP论坛在北京举办 聚焦“正本清源，规范发