PPP与特许经营辨析

发布日期：2016-07-20来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/刘洋 交通运输部科学研究院 副研究员

（本文系作者为PPP知乎【交通PPP观察者】专栏供稿，转载请联系【ppp知乎微信公众号】)

　　本文从理论分析着眼，提出特许经营是PPP下的一种具体模式，适合于使用者付费的准公共产品提供类项目。PPP的另一种主要模式是政府购买服务。我国应推行两种模式相结合的双轨制PPP制度顶层设计，明确部门职责分工，指导地方操作实践。

　　一、导言

　　2013 年以来，随着国家财税体制改革的推进,“政府与社会资本合作”(PPP)作为创新公共产品与服务领域投融资机制的重要手段,在国内盛行起来，标志性事件为十八届三中全会《决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这次号召是以特许经营方式提出的，而特许经营在我国并不陌生，其典型模式BOT在我国已有多年运作实践。2014年至2015年，国务院、财政部、发改委密集发布了PPP系列文件，引导PPP在我国不断深入发展。然而，这些文件中都未明确PPP与特许经营、政府采购等概念的区别，容易导致对PPP项目模式的错误理解，进行对项目设计和实施带来不利影响。本文力图在追踪PPP发源及不同模式相关理论的基础上，结合我国实际，对相关概念进行解析，对不同PPP模式明确边界，以期为政策制度设计和项目运作提供借鉴。

　　二、PPP起源

　　PPP在国际上被译为公私合营，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。在我国，则更多地将私营部门扩大为社会投资者的概念，包括国有资本、民营资本和外资。

　　国际上，PPP模式的起源经历了从雏形到发展演变的历程。最初的创造性运用开始于美国，由公共部门和私营部门联合投资于教育项目[i]。20世纪80年代，多个国家与国际组织开始在基础设施项目融资与实施模式上运用PPP的各种模式。发展到20世纪90年代，英国正式提出了公私伙伴关系的概念，这种演变主要经历了私有化、立约承包和私人部门融资计划(Private Finance Initiative，PFI)三个阶段;1992年，英国首次提出私人部门融资计划的概念，在这一方式下，公共部门与私人部门供应商签订长期服务合同，注明提供的产品要求，更关注服务和资金效益，这与前一阶段具有强烈价格导向的立约承包形成鲜明的对照。此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广，许多发展中国家，如中国、印度、巴西等纷纷开始实践。

　　各国在实践过程中，发展出具有各国特色的PPP模式。英国以私人部门融资计划(PFI)为主，法国多使用特许经营模式(Concession)。可见，特许经营实际上是PPP下的一种具体模式。不同PPP模式的采用，与各国国情，如私人资本的发育程度、政府参与市场行为的程度不同有直接关系。总体来说，公共产品与服务领域私有化程度越高的国家，如英国自20世纪80年代起，政府就将80%以上的基础设施和公共服务项目私有化，适用于特许经营方式的项目较少，主要是政府购买服务类项目[ii]。

　　三、特许经营理论基础

　　特许经营分为商业特许经营(Franchise)和政府特许经营(Concession)，前者针对的是私人商品，后者针对的是公共产品和服务。本文所探讨的PPP及其模式之一特许经营针对的是公共产品与服务，因此特指政府特许经营。

　　政府特许经营的理论基础源于准公共产品的供应。经济学中根据不同物品消费特征不同而选择不同的供给方式，私人物品由市场提供，按照等价交换原则进行交易;政府是提供纯公共物品及公共服务的最有效实体;介于两者之间的准公共物品是市场和政府共同发挥作用的领域，可以通过向使用者收费来提供[iii]。政府提供准公共产品的方式有两种，直接提供和间接提供。特许经营是政府间接提供准公共品的一种重要方式，通过市场竞争机制选择社会投资者，明确其在一定期限和范围内经营公用事业产品或者提供公共服务，政府作为特许人，将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给特许人经营，以契约的形式明确双方的权利和义务，受许人在一定范围内承担原由政府承担的公共职能，直接获得使用者付费。由于政府直接通过税收或债务方式直接提供准公共品模式，在没有价格机制作用下，难以准确获取供求信息进而合理配置资源，无法区别征税有失公平原则，需要政府先期投入大量资金加大财政压力等弊端，许多国家都将市场机制引入到准公共品的提供，以提高准公共品供给的效率和质量，增加供给数量，以满足消费需求，减少财政压力。

　　政府特许经营通常和政府管制相伴。准公共产品具有社会性和公益性，特许经营会产生垄断性，而市场本身有固有的缺陷，如何协调政府、社会和经营企业三者的关系，使经营企业提供高质量的准公共产品与服务，政府对特许经营企业实行管制是十分必要的。

　　政府特许经营同时衍生出了社会投资者的产权问题。产权包括所有权及相关的占有、使用、收益、处置权。产权理论提出产权具有排他性、可分离性、可分割性和不完备性四个属性，其中，产权的可分割性意味着一项资产的纯所有权可以与其各种用途上的权利相分离。对于实行特许经营的准公共品而言，其公益本质属性决定其所有权是国家的，社会投资者通过投资得到的是特许期限内的收费权。

　　四、特许经营与PPP辨析

　　如前所述，特许经营是PPP的一种模式，是在准公共品+使用者付费的特征下适用的。具体来说，PPP按照付费方式一般包含两种基本模式，一种是特许经营，通过使用者付费回收项目的投资建设及运营成本;一种是通过政府付费回收项目成本。在实践中，还存在一种中间状态，即使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴，这样的项目是否属于特许经营类?笔者认同国内有关学者[iv]的观点，此类项目同样属于特许经营类，使用者始终在付费，即使这部分收入无法覆盖项目成本，但其核心仍然是使用者买单，政府补贴作为维持特许经营者必要回报的手段，是辅助性的，其基本属性仍然是特许经营。

　　以上辨析，在国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》有具体明确的表述：“PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目;对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进;对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进;对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、委托运营等市场化模式推进。”

　　五、PPP在中国的运用模式选择

　　在明确了PPP分为使用者付费特许经营模式、政府购买服务模式两种模式后，我国应该重点倡导和推进哪种模式更为符合国情?笔者认为，PPP的不同模式适合于不同类型和特点的公共产品与服务项目，建立两种模式共同推进的双轨制更能发挥我国在这一领域的后发优势。特许经营基于使用者付费，更适合于准公共品，而公共品属性更强的公共产品与服务，则更适合于政府买单，采用政府购买服务模式。2015年《国务院关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》提出：广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务;在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与;其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。可见，国家从政策导向上也是推崇双轨制的PPP模式。

　　PPP 双轨制的明确，有利于我国PPP管理体系和政策制度的顶层设计，明确部门职能分工，由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系，由财政主管部门主导制定政府采购类PPP制度体系;在社会投资者采购方式上，特许经营类PPP项目采用招投标平台，政府采购类PPP项目采用政府采购平台。如此，可有效解决我国PPP多头管理，以及地方操作实践无所适从的现实问题。

　　参考文献

　　[i] 耶斯考比. 公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则[M]. 北京：中国社会科学出版社，2012.

　　[ii]赵超霖.英法PPP调研——以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴[J].中国战略新兴产业，2015(24)：85.

　　[iii] 褚春超，李忠奎等. 高速公路特许经营理论与实践[M]. 北京：人民交通出版社，2015.

　　[iv] 赵超霖.英法PPP调研——以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴[J].中国战略新兴产业，2015(24)：85.

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