掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？（上）

发布日期：2016-07-28来源：PPP知乎编辑：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者为PPP知乎【律动PPP】专栏供稿，转载请联系【ppp知乎微信公众号】。

　　文/靳林明

　　作者简介：靳林明律师目前是君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖。

　　在互联网时代，人们发家致富的途径越来越多，网红是比较吸引眼球的方式之一。对于女性网红而言，在这个看脸的时代，除了以凤姐为代表的极端少数派之外，其他可以统一归类为美貌型(要先有美貌，再看是否有才华，比如爆红的papi酱)。拜高超的整容以及PS技术所赐，网红基本实现了脸蛋和身材的标准化，甚至还有网红培训，来统一网红的行为举止。如果只是观赏别人家的网红，那么，只要外形靓丽就行了;但是，如果要把网红娶回家，还要传宗接代，那么，恐怕就要细细考量网红的天然指数了。

　　这一轮PPP如火如荼(参见之前的《PPP的鬼，迷了谁的心窍》)，说PPP是社会领域的网红，一点都不为过。但什么是PPP，依然是各说各话，PPP项目的标准化程度恐怕还远远不如真人网红(财政部、发改委：“怪我喽。”笔者注：怪谁不分先后)。各方专家大神对于PPP的理解也是五花八门。如果单单停留在动嘴的阶段，接受个采访，发个文章，我们是看热闹的不怕事大。但是，如果各位参与到具体的PPP项目，这些问题就和你直接相关了，就像你要和网红结婚的时候一样纠结。

　　不管国务院、财政部、发改委对于PPP在定义上如何进行字词的区分，在我看来，PPP应该符合三个维度(PPP三维)的要求：在公共服务和公共产品领域，通过风险共担和利益共享的机制，提高公共服务和公共产品供给的质量和效率。

　　第一维，公共服务和公共产品领域，这是PPP的适用前提。与此相关的用语是，基础设施和公用事业，这和公共服务和产品的提供有什么逻辑联系呢?基础设施和公用事业是提供公共产品和公共服务的物理载体，或者，是对提供公共服务产品和公共服务行业的整体概括。听起来很抽象，按照现在各部委的发文，PPP适用在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等各个领域。在财政部第三批示范性项目的评选通知中，涉及到的横向部门有多少个?20个部委，从这里你就知道适用的范围有多么宽了。当然，在公共服务和公共产品领域，是否一定要做PPP，而不是采取传统的供给模式，也值得政府决策者好好思考。

　　事实上，对于这些领域是否能够适用PPP，大家可能心里都在犯嘀咕。现在的PPP有滥用的趋势，因为，这玩意儿政治正确。大家可以结合其他因素判断一下：公共服务和公共产品领域，换句话说，就是政府有责任提供给大家的，大家作为纳税人和缴费人，政府作为人民公仆，政府应该收人钱财，替人办事。在政府付费模式的PPP项目中，比如环境治理、市政道路建设，这个体现的比较直接。但是，在使用者付费和可行性缺口补助的PPP项目中，我们经常困惑的是，政府的手应该伸多长，揽多少事情，与市场的边界怎么区分，例如，三旧改造、旅游等等，是否可以做PPP，这是取决于领导的喜好和担当，还是有背后的内在逻辑?如果一个 PPP项目在进行使用者付费过程中，其价格是完全市场化的，这还是不是PPP?

　　第二维，通过风险共担和利益共享的机制，这是PPP存在的商业基础。投资人在商言商，人家是来赚钱的，谈钱不伤感情。根据一个PPP项目全生命周期的风险识别，让政府和投资人分别承担风险。常说一份耕耘，一份收获。对于风险来讲，一份承担，一份回报。利益共享，就是要做到回报和风险承担相匹配。政府和投资人要像冬天的刺猬，要抱团取暖，但又要保持好彼此的距离。财政承受能力存在的意义，就是政府要算好自己的帐，统筹好还款计划，告诉投资人，我们不差钱，让投资人放心投资。

　　第三维，提高公共服务和公共产品供给的质量和效率，这是PPP存在的意义。如果政府费了这么多时间、精力、金钱，到头来，还不如政府自己投资来搞，那么，其意义何在呢?明白了这点，大家就能理解，PPP项目为什么要做物有所值评价，为什么PPP项目要做绩效指标的设计，为什么要进行绩效考核，按效付费。

　　理想很丰满，现实很骨感。

　　财政部是本轮PPP的发起部门，主张将PPP纳入政府采购法律体系统一规制，其认为PPP是政府采购社会资本合作，属于政府采购范畴。(请参考《政府购买服务改革小组的葫芦，到底卖的什么药?》)

　　发改委作为特许经营法的主要牵头起草部门，强调对基础设施和公用事业特许经营的制度设计，但不断扩充特许经营的适用范围，力图将政府付费类的PPP一并纳入监管。

　　两个部门分别出台了两套法律体系下的各类规章、规范性文件，并力图彼此区分。

　　国务院希望把PPP当成政府改革的推手，提倡在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛推行PPP。

　　为了解决PPP与特许经营的关系，国办发[2015]42号文件进一步明确，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。但是!国务院的前述澄清并没有从根本上解决两部门的法律适用混乱局面。如何协调两套法律体系之间的冲突，是立法者在进行PPP顶层设计时必须考虑的问题。

　　(国法办的朋友们，你们好吗?)

　　未完待续。

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