PPP项目监管研究

发布日期：2017-11-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

     一、PPP项目监管的必要性

近年来，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中的运用越来越广泛。一方面，PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过程中面临的财政建设资金短缺和管理效率低下的问题;另一方面，政府如果不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效的监督和管理，很容易出现各种矛盾和利益冲突。因此，在PPP项目中引入监管具有必要性。

(1)解决社会资本和政府之间的矛盾

PPP模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设计、勘测、融资、建设、运营和管理。从政府的角度来看，社会资本在项目建设、运营过程中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德风险。建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成本;运营期，出于自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利润，减少项目分红或是要求更多补贴;国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有资产，损害国家利益。从社会资本的角度来看，政府处于强势地位，在项目执行过程中拒绝履行承诺或是临时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，最终导致社会资本投资亏损。由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方的利益尤为重要。

(2)解决社会资本和公众之间的矛盾

政府通过PPP模式引入社会资本虽然可以增加供给、优化风险、提高公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业的自然垄断特性、特许经营权的排他性和资源的稀缺性，无法规避垄断的低效性，无法规避因垄断的低效性带来的公共福利减少和公众负担加重。在医疗养老行业，由于资源的缺乏，容易导致服务行业收费较高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。在自来水行业中，由于水价受限，自来水厂会通过压缩成本，满足自身的利益，而忽略水质和公众的饮水安全。政府出于实现公众利益和社会效益最大化的目标，必须对PPP项目参与主体和参与单位进行监管。

二、PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴

(一)PPP模式下项目监管现状

PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管 、社会监管等多种形式。由于缺乏公众与政府之间的互通平台，社会监管形同虚设;基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质性作用;司法监管存在滞后性;现阶段，我国PPP监管主要依靠政府行政监管。

在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公共服务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

1.政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性

PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多，各部门的监管角色定位不清晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。例如，在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头，市住建局作为项目实施机构，市环保局作为政府出资代表负责出资。在谈判过程中，住建局与投资人确定股权比例后，环保局与住建局的意见相左，不愿按约定履行出资义务，致使与投资人要重新进行谈判，影响PPP项目的总体进展和进度安排。

此外，由于PPP项目全生命周期长、环节复杂、参与主体多，如果没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政部门和行业主管可能不愿意过多参与到PPP项目中来。某县财政部门牵头推进PPP项目，并组织行业主管部门一起参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，由于行业主管部门对PPP不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示对项目中的方案不认可，不愿意承担相关责任。由此看来，建立PPP项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为重要，一般由市长(县长)和行业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其他相关部门对项目进行监督管理。

2.监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识

我国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。现阶段大多数的PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重点大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏有效监管。发改财政等相关行政部门为加快PPP工作有效推进，发布多项指导意见和管理办法，而各地市、县政府由于急于推动项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质性作用。某些地区市、县政府为获得财政奖励资金，盲目推广PPP项目，项目的物有所值和财政承受能力评审工作流于形式，导致一些非PPP项目鱼目混珠。某市将许多没有经营性质的公益性项目包装成PPP项目，市财政部门和行业主管部门缺乏对项目的监管意识，在项目识别阶段没有认真开展物有所值和财政承受能力评审工作。

3.缺乏有效的监管机制和监管方法

在现阶段PPP项目推进和实施过程中，项目准入监管借鉴了国外常用的物有所值比较法和竞争性招投标法，但在后期建设、运营和移交阶段缺乏具体的监管机制和方法。如在医疗养老行业，由于缺乏适用于PPP模式下的绩效考核机制和定价机制，致使监管部门不知道该以何种方式、按照何种程序对项目服务水平和收费价格进行监督管理。尤其是在价格监管方面，原有的成本导向法容易导致垄断暴利现象，不适用于PPP模式下的定价规则，社会资本因为制定过高的收费价格不被公众接受，政府夹在社会资本和公众之间之间，处于尴尬局面，最后以社会资本放弃项目经营权结束合作。因此，需要建立合理的价格监管机制，来规避因定价过高而产生暴利，和保证投资者合理收益，达到权衡公众利益和投资人利益的目标。

4.监管的法律法规建设滞后

目前，由于PPP项目在我国尚处于试行阶段，在法律层面没有系统、完善的立法对PPP项目的全生命周期获得进行规范和指导，而现阶段所涉及的PPP相关法律较为分散且不具有针对性，如《招投标法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP项目具体的实施操作和监督管理方面缺乏有力依据。

相比较而言，PPP模式应用较成熟的国家，如英美、日本、新加坡、韩国等，在PPP立法和相关行业法律制定方面做得较好。韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》。1997年因亚洲金融风波的原因，致使政府资金急剧减少，投资能力下降，PPP法案被重新修订并更名为《基础设施公私伙伴关系法》，法案废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大的作用。2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》。

5.监管机构不独立

我国现有监管机构的人员组成、机构设置以及权力来源都是由政府来决定而不是通过专门的法律来规定、独立的机构来执行，使得现有监管机构不能独立的行使监管权。监管机构在制定监管规则和规则执行方面都拥有较大的自由裁量权，容易导致监管缺乏公平和效率。某市政府通过引入社会资本的方式共同建设市级文化艺术馆，由于公开招标的条件设置苛刻和不公平，导致两次公开招标失败，最后通过竞争性磋商方式引入一家事先沟通好的承建单位作为投资方。

此外，政府部门作为PPP项目中的参与者，和社会资本处于同等地位，理应接受监管。如果监管机构不具备独立性，政府部门在PPP中即是参赛者，又是裁判员，会使社会资本处于不利地位。在某些PPP项目中，政府授权地方城投公司作为项目出资方参与项目运作，同时城投方又作为项目实施机构负责项目监管和绩效考评工作，缺乏独立性。

6.监管队伍整体素质不高

由于PPP项目项目生命周期长，操作流程复杂，项目建设与运营管理中的参与主体多、组织关系复杂，要求监管人员熟悉PPP项目相关操作流程和政策法规。其次，不同类型的项目在技术经济上各有特点，从规划、投资、建设到运营的整个过程涉及到的问题庞杂，不仅有专业的技术问题，还有法律、管理、审计、财务等各个方面的问题，因此需要一支既懂得合同法规，又懂得项目投资、项目管理及风险管理等各方面基本专业知识和技能的高素质人才，这样才能对PPP项目在建设运营中进行全方位有效的监管。

(二)国外公用事业监管经验借鉴和启示

1.国外公用事业监管经验借鉴

自20世纪70年代以来，许多发达国家在城市公共事业中引入市场机制，政府监管的范围由传统的资格审查、数量限制、许可证等限制性进入的方式，转变为通过特许经营合同进行监管的方式，并注重引入市场竞争的积极作用。

(1)英国监管模式

英国公用事业的管理体制改革包含在民营化改革进程中，主要包括完善法律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。

①健全法律法规。为明确改革的法律依据和实施程序，采取立法先行策略。英国政府于1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化，授予自来水公司特许经营权，并对自来水生产与运营进行管制;1989年颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和生产公司。这些法律的制定为不同产业的政府监管体制改革提供了法律依据。

②实行独立的政府管制机构。采用垂直监管模式，设立了统一全国性的监管机构，并在各地各个产业都设置了分支管制机构，由负责各产业的国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品的价格、质量以及投资等行为的法定权利。如英国城市水务行业服务监管的基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门，并统一于英国政府环境部。其中，水务办公室的主要职能是经济和社会方面的监督;饮用水监督委员会是饮用水水质的监管单位;环境监管局具体负责环境保护方面的监督。它们与环境部的权力划分一般为：环境部任命各独立部门的总监，制定具体的监管改革措施，设计监管改革方案;独立部门则负责执行政策、监督市场、提出建议和处理具体的监管事务等。

③实行有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上，相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业的生产效率增长率，确定最高限价，企业在不超过规定的最高限价前提下追求利润最大化，这样就能使企业通过竞争和不断提高生产效率来取得较多的利润。

(2)美国监管模式

从20世纪70年代开始到90年代，美国联邦政府有步骤地放松经济监管，尤其是对电力、天然气等公用事业放松了对价格、市场准入和许可经营方面的限制，开放市场，引入竞争机制。

①独立的行政机构。独立监管机构是美国的产业监管机构采取的方式。独立监管机构一般由5-7名委员组成，委员必须来自不同党派，通常是该领域的专家熟悉相应领域的专门知识，而且独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权。

②监管以法律为依据。美国始终坚持监管标准中立、程序公开的原则，制定了完善的法律法规体系，使整个管制改革过程有法可依。如在美国能源监管机构的设置、职能与监管执法范围的确定、监管的方法等方面都是依据法律法规确立的。对企业经营的条件和违规行为都有明确的规定和限制，从而在法律制度的保障下规范了市场和行业秩序。

③管制实施。管制改革的推进以法律为基础，实行促进竞争的监管政策。对于非自然垄断行业，鼓励竞争，促使企业降低成本、提高生产效率，如1980年首先在铁路和航空业推行改革，国会通过《斯塔格斯铁路法》放松了价格管制和市场退出管制，允许铁路公司根据市场需求和竞争情况自由定价。对于自然垄断行业，制定科学合理的价格监管模式，如在天然气行业运用投资回报率价格模型，对价格进行监管和调控。

(3)新加坡的监管模式

新加坡采取的是行业纵向一体化为主的监管和管理混合体制。

①清晰完备的监管法律制度。新加坡先后颁布了《公用事业法》、《电力法》、《燃气法》等。

②独立的监管机构。在新加坡，代表国家管理和监督公用事业的权利主体是分行业建立的法定机构。在国会的授权下，各个行业的法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业(国有企业)的双重功能。这样，法定机构不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构。不同的法定机构，由于所处的经济领域不同，其权力范围也有所差异。

③价格监管。新加坡实行的是价格上限监管方法。价格上限监管就是给出一个有较大空间的价格上限，且这个价格上限根据时间、通货膨胀以及技术进步率等进行调整。价格上限监管是一种激励性监管手段，是目前大多数西方国家采用的监管手段。

新加坡监管机构在公用事业企业制定和调整涉及消费者利益的价格时，都要召开听证会。其特点是将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取各方面的意见，并据此进行反复修改,再将修改后的结果公开，再次征求意见，以此作为定价的依据。另外，新加坡所有企业的经营资料都在工商注册局备案，无论任何人，只要交一定费用，都可以索取并查到有关公司的资料。

(4)韩国监管模式

系统的PPP法律制度是韩国PPP监管的最大特色，同时韩国设立专门的PPP机构负责PPP政策的制定监管。

①系统的法律体系。韩国从1994年到2005年十年间建立起了一套系统完善的PPP法律体系，1994年韩国通过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目的实施，后经过四次修改形成2005年的《民间参与基础设施法》，对适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行了或多或少的扩充和修改。

同时韩国的法律规定细致，可操作性强。例如韩国罚款不仅对适合采用PPP 模式的设施类型做了十分详尽的分类，而且将PPP项目区分为政府立项招标项目和企业主动建议项目，并对二者的采购步骤也做分别的具体规定。

②专门的PPP机构。韩国则设立了韩国公私基础设施投资管理中心(PIMAC)，隶属于韩国发展部，PIMAC负责发布年度PPP计划以及编制PPP指南，为PPP项目提供了具体而可操作的指引。它不仅是有关PPP理论政策的研究制定者，还充当管理PPP项目政府机构的角色，同时也是韩国PPP市场的推动者。

2.国外公用事业监管对我国PPP项目监管的启示

经济发达国家公共事业监管改革经验，对我国构建基于PPP模式的城市基础设施政府监管体制具有重要意义。借鉴以上国际经验，可得到以下启示：

①完善的法律法规是有效监管的基本准则。

根据发达国家的经验，在市场化改革之前，都制定了健全的相关法律，用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等，从而实现依法监管，确保了监管的有效性。建议我国在引入社会资本和市场竞争机制之前，先制定适用的法律为监管依据。

②设置独立的监管机构是有效监管的重要条件。

确保监管机构独立于其他政府部门和企业，划清职责界限，这将有利于监管权力的集中，这样政府监管机构才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。

③张弛适度的市场竞争机制和价格管制是有效监管的关键。

与英美两国不同的是，我国公用事业领域的私有化程度相对较低，在现阶段通过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者的同时，要避免因公用事业私有化经营改革中所产生的垄断现象。因此，制定合理的价格监管机制是政府有效监管的关键。

三、PPP项目监管体系

(一)PPP项目监管目标和原则

1.PPP项目监管目标

明确PPP项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施的前提，因此在设计项目监管体系和监管方式前，需要对监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合我国国情的项目监管体系。结合本文PPP模式下项目监管的现状，将监管的目标概括归纳为以下几个方面：

第一，解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量。由于公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，在PPP项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配置的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问题。

第二，保障公共项目社会效益和公共利益。由于公共项目产品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的代表，监管的最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管的根本。

第三，兼顾效率与公平。为保证项目公司生产和运营的持续性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时，还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。

第四，实现“三赢”目标。为保证PPP项目的顺利实施，降低PPP项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现PPP项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。

2.PPP项目监管原则

根据以上监管目标，制定以下监管原则：

第一，依法监管的原则。监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。

第二，约束与激励相结合原则。一方面，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。另一方面，为发挥PPP模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如PPP示范项目资金支持、PPP产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。

第三，独立专业原则。设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与PPP项目的政府部门和政府出资代表，确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于PPP项目过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。

第四，公开透明、可问责原则。

公开透明原则要求监管机制和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。

第五，提高监管效率原则。制定PPP项目监管流程，明确各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，提高监管效率;运用合理的监管方法，避免因监管过度造成企业负担加重。

(二)PPP项目监管总体框架

PPP项目总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监管对象加以监管的监管方式。综合性独立监管机构作为独立的监管主体在PPP项目监管中起到关键作用。被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方式中，法律法规、PPP合同体系是政府监管的依据和基础，政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。

(三)PPP项目监管主体和监管对象

1.PPP项目监管主体

在PPP项目监管主体分为五类：综合性独立监管机构、政府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。

(1)独立性监管机构

由于PPP项目的特殊性，政府行政监管容易偏离监管目标，建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方。独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管，保障项目高效顺利推进;另一方面有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。

借鉴香港模式，综合性独立监管机构的权力由国务院授予，独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业的独立办公室，成员通常是该领域的专家，熟悉相应领域的专门知识，综合性独立监管体系布局如图1所示。

图1 综合性独立监管体系

综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门的监管行为是否合理进行监督。在国家层面，综合性独立监管机构主要负责制定PPP项目监管流程、监管机制，建立PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统，和立法部门、行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草PPP法案、公用事业管理办法等。在各省市层面，综合性独立监管办公室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考核评估等。

(2)政府行政部门

政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象进行监管。发改委是项目的监管的源头，主要对项目进行立项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监管的义务。

(3)监察部门和司法机关

除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全的监管。

司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重大分歧。被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。

(4)社会公众

社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量进行监管，通过听证会对价格进行监管。

2.PPP项目监管对象

PPP项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。此外，政府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。

(四)PPP项目政府监管方式

在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构各司其职，通过法律法规、PPP合同(特许经营协议)、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。

1.法律法规建设

法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。

除了需要在PPP操作层面立法以外，在基础设施和公共服务相关产业领域，也缺乏相关的法律约束，建议借鉴英国、美国、新加坡、日本等以立法为先导的监管经验，即在立法机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革，明确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法，以便监管机构能依照执行。如英国在上世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规，美国联邦各州也先后颁布了《天然气法》等法律，日本在综合管廊推进之前先颁布了《共同沟法》。

2.PPP项目合同体系

在PPP模式中，合作是通过项目公司、社会资本与政府签订有法律效力的PPP项目合同(特许经营合同)来实现的。因此，PPP模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的PPP项目合同(特许经营合同)来监督约束各参与方的行为。此外，PPP项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同体系包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，因此，合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，因而在签订合同时，必须详细明确规定公私双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。同时，政府监管机构在执行监管权力时，依据合同进行监管，还可以弥补法律法规的不足，能有更强的针对性和可操作性。

3.政策引导

现阶段PPP在国内仍处于不断探索和发展过程中，相关政策也在不断的更新和完善中。如发改委在鼓励社会资本进入公共事业领域发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号);财政部在PPP操作流程和规范指导方面，发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)和《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)。政策文件明确了项目监管的方向和重点，在法律法规尚未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后，政策引导作为对法律法规的补充和完善，及时对项目活动进行调控和约束。

4.绩效考核机制

目前，各省市大多数PPP项目尚处于准备阶段，随着财政部公布的第一批30个试点PPP项目陆续签约落地，在今后的一至两年内，有关风险、利益分配的问题将会逐渐凸显出来，如何保障社会资本长期稳定的收益和公众利益最大化是监管者面临的棘手问题。如果在项目前期实施方案或是PPP合同中没有充分考虑和制定项目绩效考核方案，项目后期运营中将会面临以下两个问题：

①政府缺口补贴没有合理的依据(内部管理考核)

对于准收益和公益类项目，其收益无法完全弥补投资成本和收益，监管部门需要确定支付金额和调整产品或服务的价格来保障社会资本合理的收益率。就现阶段PPP项目交易设计来看，大多数是在财务测算的基础上，对于收入无法覆盖成本和收益的项目，政府给予定额缺口补贴;但是，财务测算往往存在偏差，很难准确的评估项目的未来收益，容易导致缺口补助不足或是过多。在社会资本获得超额收益时，如何界定超额收益是来自于社会资本高效的管理还是定价过高或补贴过多;在社会资本投资亏损时，如何界定是社会资本管理无效所致还是政府补贴不足。

②产品或服务质量难以得到保障(结果考核)

如前面分析，公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，会出现市场失灵，社会资本方会在追逐个人经济利益的同时忽视公众的利益，如水质不达标，普遍服务等。但是，目前对项目公司的绩效考核大多流于形式，对以上市场失灵的现象起不到实质性作用，这一方面源于绩效考核过程较为复杂，执行难度大，另一方面源于政府将工作重点放在项目前期识别和准备和采购环节，忽视了后期建设运营过程中的绩效监管问题。

针对第一个问题，监管方需要结合项目实际营运情况(外部环境、内部管理)和绩效考核结果(产品和服务质量)给予合理的缺口补贴和支付。不要因为绩效考核过程复杂，采取一刀切的方式，给予项目公司定额补贴，后面的质量监管就置之不理;也不要承诺投资人固定的收益率，而忽视项目运营情况。建议将政府的支付行为与项目绩效考核挂钩，考核不通过的，可以不发放补贴或是少补贴，考核通过的，给予额外奖励。在考核过程中，如果项目亏损源自于项目公司低效的管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于项目公司高效的管理，超额收益归项目公司所有，政府不要过多干预。

针对第二个问题，可以参考国外的做法。第一，明确监管做法。首先明确产品或服务的绩效要求，特许经营者负责如何满足这些绩效要求，政府不干涉特许经营者的设计、建设和运营过程，以及特许经营者所采取的解决方案;第二，建立保证措施。要求项目公司建立质量保证体系，确保过程合规。企业通过自我确认结果(包括对其分包商的绩效负责)，以及政府或授权独立第三方根据情况定期或随机监控过程和结果的方式，并建立绩效关联的支付机制，来验证和确认绩效。第三，用户反馈。建立互动的公众投诉或建议平台，准确、有效、及时地将使用者的意见和建议反馈给监管机构。

5.约束与激励机制

对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。对监管对象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方面;激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。

①价格监管

价格监管是PPP模式下政府监管的核心内容。自然垄断行业引入市场竞争机制和社会投资人后，按照成本导向法定价很容易导致价格过高，公众难以承受。因此，政府必须制定科学、合理、有效的价格监管机制，兼顾社会公众益和社会资本利益。定价机制应以促进公平竞争、保障社会公众利益、提高企业生产效率和维护企业利益为目标，充分考虑项目的投资与经营成本、物价指数、税费政策、产品和服务质量、社会公众的消费承受力、行业的平均利润水平等各类因素。

②质量控制

质量控制的目标是在保证城市公共安全和保护环境的前提下提供优质的产品和服务。一般情况下，市场竞争会促使企业通过提高产品和服务的质量来增加市场份额，但由于城市基础设施和公共服务PPP项目具有自然垄断特性，往往只有一家或少数几家国有企业经营，这样企业会受利益的驱使，降低产品和服务的质量，损害社会公众的利益。因此，为维护和增进社会公众的利益，政府必须对PPP项目的质量实行监管。建议项目公司内部建立质量管理制度，包括质量量化标准和指标、质量检验体系和流程、质量考核办法等。

③产权约束

产权约束主要体现在所有权约束、经营权约束和剩余索取权方面。PPP模式下可以通过对项目产权的配置，完善治理结构，实现政府的有效监管，进而提高PPP项目的效率。其一，股东及债权人会加强对项目公司的控制。政府部门、社会资本、外部金融机构作为项目投资人，出于自身利益考虑，各投资方都会对项目公司活动进行约束和监控，控制力度取决于其投资比率;其二，从PPP运作模式来看，主要有BOO(建设-拥有-运营)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、BOT(建设-运营-移交)、OM(委托-运营)4中运作模式，项目公司对项目的控制权依次越来越小，通过选择不同的运作模式，来分配项目公司的权利，进而达到对项目公司约束的目的;其三，政府投资人和社会资本拥有剩余索取权，有权派出监事会监督项目公司，使政府监督、内部监督、社会监督与合同约束相结合。

激励机制方式主要是通过明确奖惩或引入竞争方式，对项目公司进行正确的引导和激励，包括PPP产业基金扶持、国家或省市PPP示范项目奖励、专项资金补贴、优质资源捆绑等方式。激励监管一方面是鼓励更多的社会资本参与到PPP项目中来;另一方面是实现效益与公平的重要手段，即在保障社会公众利益的前提下，实现项目公司合理利润，促进政府部门的投资效率，同时也能够达到提高项目效率的目标。

四、PPP项目全生命周期政府监管内容

(一)PPP项目全生命周期动态监管框架

财经113号文《PPP操作指南》对PPP项目生命周期分为5个阶段，分别是项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，从监管方面来看，PPP项目的全生命周期可按照项目准入、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段进行划分。综合性的独立监管机构参与项目的全过程监管，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容和质量安全、环境等实施专业化监管。其它监管主体各司其职，在相应阶段配合综合性独立机构进行监管。如图2所示，通过对PPP项目全生命周期中监管部门所参与的主要监管内容进行逐一对应，建立PPP项目全寿命周期政府动态监管框架，明确了监管主体在PPP项目各阶段的监管职能分工，突出了独立监管机构的特点，实现了对PPP项目动态的、全过程的、全方位的监管。

图2 PPP项目全生命周期动态监管框架

(二)PPP项目各阶段监管内容

PPP项目合作周期长，涉及到识别、准备、采购、执行和移交多个阶段，因此PPP项目监管强调全过程监管，这是有别于其他常规项目的特点。PPP项目全过程监管是为了实现对价格和质量的监管。

1.项目准入阶段

项目准备期包括项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定PPP合同。综合性独立机构负责对PPP项目的可行性报告和实施方案进行审批，同行业主管部门一起评估项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件的评审，并与立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行特许合同的谈判和签署。

行政监管部门如发改委、规划部门、国土部门、财政部门、建设部门、审计部门在这一阶段发挥重要监管作用，其中发改委负责审批项目建议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、社会资本采购、项目勘察和社会资本的招标等。财政部门对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对PPP项目的预算进行监管。建设部门对政府承建商准入监管，如招标过程的监管。审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管等。

准备阶段项目监管的重点为社会资本准入监管和PPP合同设计两方面。社会资本准入监管要保证采购流程的公平性和合理性。PPP合同设计要考虑到内容的合法性、适用性、完整性，重要边界条件需要考虑设置的灵活性。在廉江中法供水厂的 PPP 项目中，自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合同约定廉江自来水公司每日从中法水务购自来水量 6 万吨。但在实际运营中，廉江市用水量远低于约定够水量，自来水价格也低于预期价格(阶梯式收费)，因此，廉江自来水公司认为合同有失公允，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。

2.项目建设阶段

项目建设阶段主要是指PPP项目从开工建设到完工的整个过程。综合性独立监管机构的职责是对合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管;施工图预算的审批监管;对成本、质量和进度进行控制;对项目公司违法分包、转包行为的监管;组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。

审计部门主要对PPP项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对PPP项目各参与方的财务状况的审计监管。监察部门主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境行为进行监管。消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。

项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管。在国家体育馆案例中，因为北京市政府临时要求修改项目设计图，致使工期延长，影响工程进度和建设质量。监管者在对项目进度进行监管时，可以要求项目公司定期提交《建设工程进度报告》，确保项目施工进度与合同中约定进程安排的相一致。在工程质量和资金监管方面，要求外部工程监理单位和受托银行定期向综合性独立机构提交相关报告。

3.项目运营阶段

项目运营阶段是指从PPP项目建成投入使用直至特许期结束。这一阶段，综合性独立机构对PPP项目的监管主要是在产品和服务质量、服务价格以及设施维护等方面发挥作用。其一，根据PPP合同或特许经营合同的规定，监管部门负责督促项目公司在此阶段做好设施的养护和维修工作，避免对基础设施进行超负荷运转，保证项目在移交时处于良好的状态。其二，由于社会资本主要依靠PPP项目自身收益获得投资回报，难免因利益驱使而提高产品或服务服务收费价格、降低产品或服务质量，此阶段要加强质量监管和价格监管。其三，对于准经营项目和公益性项目，由于政府在项目运营过程中有支付行为，需要对项目公司进行公平、合理的绩效监管，并根据考核结果进行支付。其四，为避免项目公司侵害股东利益，以及防止项目公司抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不合法融资，还需要对项目公司资产进行动态监控和财务监管。

运营阶段监管的重点在于对项目公司整个运营过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要通过制度化监管来加以补充。制度化监管包括：设立例会制度。监管部门定期与项目公司或委托运营单位召开例会，方便监管机构及时了解项目的运营状况;财务事项定期报送制度。项目公司或委托运营单位定期向监管机构提供财务报告，防止出现重大的财务危机;设立公共账户制度。要求运营阶段的所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务状况。

4.项目移交阶段

项目移交阶段是PPP项目的最终环节，是指在项目投资方的特许经营期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府。一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目公司经营不善导致严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府启动项目应急预案，由相关部门临时接管或寻找其他社会资本继续经营以避免损失，保证社会公众利益不受损害。因此，在这一阶段，综合性独立监管机构的职责是项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益。

五、案例分析——国家体育馆PPP项目监管分析

(一)国家体育馆项目概况

1.国家体育馆项目介绍

国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席11000个，项目2003年12月24日开工建设，2008年6月28日正式竣工。国家体育馆承担着奥运会的各项赛事，是国际先进水平的多功能体育场。该项目由社会资本与北京市政府合作成立特许经营公司，共同参与北京国家体育场的建设经营管理，是以PPP模式运作的典型项目。

2.国家体育馆项目PPP方案设计

北京市政府授权北京市国有资产经营管理有限公司作为政府出资代表，出资比例为58%，与中信集团联合体(中国中信集团公司、北京城建集团有限公司和美国金州控股集团有限公司)，出资占比42%，共同组建项目公司国家体育场有限责任公司。北京市政府授予项目公司30年的特许经营权，由项目公司负责馆场的融资、建设、运营和维护，并在特许期期满后移交给北京市政府。为了支持项目建设，降低项目建设风险，工行、建行、中信共给予项目公司12亿元的信用额度，人保向项目公司提供23亿元担保赔偿金额。此外，北京市政府给予体育馆场建设配套土地和施工相配套的基础设施，并放弃项目分红权，用以吸引社会资本进入。

图3 国家体育馆项目PPP方案交易结构设计图

(二)国家体育场项目监管分析

国家体育馆是我国第一个PPP项目，虽然最终以失败告终，项目监管的缺失是其中的一个原因，以下从项目监管的角度分析国家体育馆PPP项目失败的原因。

1.缺乏有效的准入监管

对于国家体育馆项目，在准入阶段的重点工作是选择合适的社会资本负责馆场的设计、建设、运营和管理。中标的三家单位分别是中信集团、北京建投、美国金州，北京建投负责项目建设，没有一家单位擅长馆场的设计、运营和管理。这一方面是源于社会资本招标和设计方案招标分离，挫伤了国外投标人的积极性，致使竞标单位过于尴尬，另一方面是缺乏有效的准入监管机制，使得项目在运营过程中没有体现“物有所值”和优化风险。

2.缺乏综合性独立监管机构

项目签约前，政府为了加快签约落地，引入资金开工建设，对投资人提出的各种商业运营条件没有深入考虑，做出了一些不合理的承诺来吸引社会资本。但在实际建设中，政府因考虑到奥运赛场的需求，单方面改变实施方案中的设计方案和实施进度，导致投资者损失严重。

国家体育馆原始设计中的停车位是2000个，但北京市政府后来打算为整个奥运会公园建设一个大停车场，故要求项目公司减少1000个车位。这就导致了车位不足，许多人不得不把车停到北京市政府的停车场再步行至体育馆，部分影响了体育场的商业运营。第二，北京市政府同时要求减少体育馆中的商业设施，影响了项目的租金收入。第三，北京市政府后来决定取消可闭合顶盖，影响体育馆的商业运营，减少项目收益。由此看来，在PPP项目中，需要有独立于政府部门的监管机构来约束政府行为，同时兼顾项目的社会效益和投资者的商业性利益。

3.缺乏对合同执行的监管

综合性独立监管机构的职责有对特许合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管;施工图预算的审批;对成本、质量和进度进行控制;对项目公司违法分包、转包行为的监管;组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。

在项目设计、施工和预算过程中，由于缺乏对PPP合同执行的监管，影响了施工的进度，投资严重超出预算。北京市政府要求项目必须在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于国家体育馆的技术标准要求很高、功能很复杂，承包商需要花费更多的时间进行项目计划，再加上取消可闭合顶盖要修改设计，图纸不能及时提供导致的半年工期延误，严重影响后期进度安排，投资预算也因此超概算4.56亿元。

4.缺乏有效的定价机制

国家体育场是目前我国第一个采用PPP模式的公益性项目，政府在项目建设进程和对奥运会会场服务设施方面非常成功，而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制。其中，国家体育场票价制定方面出现过商业与公众利益冲突的问题，很多演出团因为馆场租金过高，馆内提供的而商品价格太贵，不愿意租用，致使国家体育馆的市场很小。由此看出，对于PPP项目，制定有效的定价机制是保障项目正常运行的关键，政府在项目运营过程中，对产品和服务进行价格监管，保证项目的公益性和经济性达到平衡。

国家体育馆PPP项目最终以失败告终，北京市政府持有的58%的股份改为股权，负责经营场馆并承担亏损和盈利，中信联合体放弃了30年的特许经营权，转而成为永久股东。作为第一个公益性PPP项目，在很多地方仍然有可借鉴之处。

第一，法律法规方面的监管。建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公共基础设施特许经营管理办法》，国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有经济发展的若干意见》以及北京市出台的《城市基础设施特许经营办法》等法律法规，约束着国家体育场馆项目参与各方及建设市场经济活动的行为，有效的保障了国家体育场项目的建设与运营，解决了项目融资困难，投资建设生命周期的风险分担，以及特许经营回收期的项目各方收益分配等问题。

第二，监管的方式与途径的创新。在国家体育场馆项目中，除了制定相关政策制度，政府还专门召开了奥运场馆工程建设监督工作大会，具体部署了相关监督工作，不仅成立专门的监督机构，负责制定监督工作方案，而且还专门成立了奥运场馆工程建设监督领导小组，并由各监督部门各司其职，相互配合，依据相应的法律法规和制度标准进行监管，从项目准入、服务价格、建设与服务质量等方面对该项目及中信联营体进行全过程监管。

第三，监管主体监管工作分工明确(体现在准入和建设结算)。在项目准入阶段，北京市发改委负责对国家体育场项目进行立项审批和审查，确定了其特许经营方式并选择中信集团联合体作为合作者;市审计局负责对项目的资金使用计划进行审查;国土局、环保局等对项目的各项条件是否符合标准进行审查;公共事业监管局全程监督，对中信集团联合体的准入条件、合约等内容进行监管，并向发改委、财政局和审计局等部门提供专业建议，项目通过审查后，向项目公司授予30年的特许经营权。在项目建设阶段，北京市建委负责项目招投标的初审，公共事业监管局终审，项目的设计方案由市政管理局、行业主管部门和财政局审查，建设过程由建委监管，资金的使用由审计局审查，公共事业监管局对招投标及建设过程实施全面监管，对行政监管部门的行为进行监督。

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