PPP模式在城市片区开发中的应用

发布日期：2015-02-10来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　随着中国新型城镇化的建设加速，城市人口在未来一段时间必将大幅度增加，这就需要进一步改善和扩大片区的基础设施建设，才能满足城镇人口的生活需求。然而，面对如此巨大的资金需求，国家财政显然无力承担，积极动员包括私营企业在内的各种社会资源共同进行片区基础设施建设已成为必然的选择。

　　PPP模式作为公共部门与私营企业合作的一种新模式，不仅可以有效缓解片区开发中的基础设施建设资金紧张的现状，更能提高公共事业的服务质量，是一种基于互利共赢理念基础上而形成的模式，目前已被国际社会广泛应用。现就国外福特岛以PPP模式进行片区开发为案例，将对我国运用PPP模式推动区域发展具有一定的借鉴意义。

　　1、项目概述

　　福特岛是位于美国夏威夷州珍珠港的一处历史名胜，同时也是美国的海军基地和造船基地。美国海军决定采用PPP模式实施一个大型的岛屿开发项目，以对岛屿上未充分利用的历史遗迹等资源进行再开发，为军队和当地居民营造一个良好的生活和工作环境，促进房地产业的迅速发展，增加当地工人的收入。

　　美国海军是该项目的政府方，近年来已经在很多项目，特别是住宅建设类项目中成功运用了PPP模式。该项目的社会资本方是福特岛置业有限责任公司，该公司是由具有丰富PPP项目经验的亨特股份有限公司和福陆联邦服务有限责任公司共同组建的承包联合体。2003年7月，美国海军与福特岛有限公司签订了一份自主开发协议(PPP协议)，准许其对福特岛进行开发。

　　2、法律和行政环境

　　夏威夷州的众多国会议员做出了极大努力，使美国国会通过了一部特殊法案，促进了项目的顺利开展。该法案允许美国海军对其闲置资产进行价值评估，并转让或出租这些闲置资产，以换取开发建设的资金和材料。

　　此外，当地的工会领袖担心这个开发项目会出现对待当地劳工不公的情况，2004年2月，福特岛有限公司与工会签署了一项《Aloha稳定协议》，协议规定了整个项目周期的劳工工资标准，以防止项目实施期间与工会产生矛盾冲突，造成项目延期。为了保障所有工人的平等待遇，该协议对于非工会成员也适用。

　　3、PPP协议

　　政府和社会资本方签订的PPP协议规定，美国海军以价值约8400万美元的土地换取福特岛有限公司的基础设施建设服务，除此之外，政府不再提供额外资助。这些总面积达1600英亩的地产包括横跨整个瓦胡岛的五块土地，共有1988户居民。

　　该 PPP协议主要由一项长期的开发计划构成，列出了开发福特岛的详细计划和预期成果，要求福特岛有限公司为福特岛新建公共设施、修缮现有建筑及道路、电力、通信、污水系统等基础设施。具体而言，包括修建4.6英里的光缆、29.3英里的电缆、3.9英里的管道、拆除13.8英里的旧公路、修缮2.2英里的公路路面、新建3英里的公路等。此外，福特岛有限公司还将在岛上新建231栋住宅，这些住宅向军队和普通家庭开放，但是军人需付的房租不得超过他们的基本住房津贴。计划项目后期阶段额外再为军方新建约430栋军用住宅。

　　4、实施情况

　　由于该项目属于美国《修缮与再投资法案》下的项目，因此福特岛有限公司需要为隶属于国家海洋和大气管理局(NOAA)的国家环境、卫星、海洋、航空、海啸等服务与研究机构提供办公场所。福特岛有限公司为NOAA在岛上建了一座31万平方英尺的办公楼，这座大楼将分布在岛上的700名NOAA工作人员及分散的办公室集中在一起，方便了NOAA各部门的信息交流，大大提升了办公效率。

　　除PPP协议中的各项指标外，福特岛有限公司还完成了几项翻修工作，进一步提升了项目价值，获得了政府方和当地居民的高度肯定。

　　5、经验启示

　　美国福特岛尝试采用政府和社会资本合作(PPP)模式进行区域开发，成效显著，有效填补了资金缺口，促进了区域资源利用的最大化，带动了当地及周边地区的经济发展。美国福特岛开发案例的成功经验，对于我国运用PPP模式推动区域发展具有一定的借鉴意义。

　　(1)能够有效地缓解政府对片区开发投资的财政压力。把PPP模式运作到片区基础设施项目建设中来，对政府来说最显而易见的好处就是能够吸引社会、民间的多余资金及实力雄厚的外资，减轻了身上的财政负担，还能加快完善片区的基础设施，并且由私人部门来建设和经营基础设施在向用户收取费用获得一定利润的同时还能向政府缴纳部分税收，因为该模式中私营部门就是经营者，是具有盈利能力的法人身份，能够获得利润就有交税的义务。

　　(2)能够提高基础设施的管理效率和公共服务的质量。在以往的政府主导的基础设施建设中，政府只注重项目的建设而对建设完成后的基础设施的运行与维护缺乏足够的重视，带来的结果便是对基础设施的管理效率是十分低下，同时提供的公共服务质量也不佳。对于片区来说，基础设施的管理效率低下和公共服务水平不高是很难吸引到各种投资主体到开发区内进行投资。所以，PPP模式在开发区基础设施建设中的应用能够从整体上提高各种基础设施发挥各自功能的水平，卸下了政府身上的一大包袱，从而让政府有更多的精力去承担自己身上更重要的职责，同时也能大大提升地方经济发展的投资环境。

　　(3)积极拓宽融资渠道，创新融资模式。该项目最值得称道之处是融资模式的大胆创新。不同于一般PPP项目由政府或社会资本方单独出资或由二者共同融资的方式，该案例政府方采用了以资产换取服务的模式，在美国众多PPP项目中也实属罕见。政府方采用这种融资模式，不仅缓解了融资压力、化解了融资风险、避免了随着项目开展而产生政府债务的情况，还最大限度地开发利用了福特岛上的闲置资源，有效弥补了资金缺口，减轻了财政负担，可谓一举多得。我国在开展PPP项目的过程中，应开阔思路，根据项目的具体情况，拓展融资渠道，鼓励合理创新，确定最适合项目的融资方式，形成最优的融资策略。

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