盘活公益性资产，实现资源性项目的PPP融资（一）

发布日期：2015-02-25来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　在传统思维中，完全由政府投资的公益性项目产生的城市公益性资产，属于无偿服务型、共享型的“公共产品”，政府对它只投入而无收益，只建设而不经营。在市场经济条件下，这一传统观念需要转变，我们应当用市场的眼光重新认识和审视城市公益性资产的盘活经营问题，并统筹探索其在城市资源性融资中的巨大作用。

　　一、公益性资产的概念和范围

　　公益性资产，从目前的理论研究和立法层面来看，还几乎是一个空白。在一些地方推进行政事业单位资产管理改革过程中，通常将行政事业单位的资产界定为“公益性资产”。我们一般认为，城市公益性资产，是由城市政府、经济组织、个人投资形成，或者由自然形成和历史传承下来的，由城市政府所有，全体公民共同享用，不以营利为目的而运行的资产。

　　城市公益性资产的本质是国有资产，主要特征包括：所有权归政府;使用权归全体公民，管理权归政府主管部门;不以营利为目的。根据这个特征，城市公益性资产应当包括以下范围：(1)城市交通类设施。包括城市道路、桥梁、隧道、轨道、公共交通工具停靠站点等;(2)城市水体类设施。包括城市河道、湖泊、排水排污管网、湿地及其他水体等;(3)城市休闲娱乐类设施。包括开放式的公园、游乐园、广场等;(4)城市绿化类设施。包括城市树木、绿地等;(5)城市其他公益性设施。包括公共厕所、防空地下设施、城市空间资源和地下资源、城市无形资产(特许经营权)等。

　　上述城市公益性资产大部分都是由政府投资形成的，是客观存在的有形的国有资产。这部分国有资产以提供公共性服务为主要特征，但并非完全是非经营性资产，其附属的诸如停车场、配套商业设施等经营性资产以及城市空间广告经营权等资源性无形资产，完全可以进行有效运作并发挥其在城市资源性融资中的作用。只有对构成城市空间和城市功能载体的自然生成的资本(如土地)和人力作用资本(如道路、桥梁等)及其相关的延伸资本(如广场冠名权等)进行集聚、重组和运营，才能保证此类公益性资产的盘活经营，促进城市发展步入良性循环轨道。

　　二、 公益性资产的经营方式

　　在经营城市理念的指导下，要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环的状态，必须运用市场经营的手段来运作。目前，从现有的运作实践来看，城市公益性资产盘活经营的思路主要有以下几个方面：

　　(一)政府管理

　　政府管理方式是城市公益性资产传统的管理方式，主要是在政府有关主管部门的领导和监督下由政府全额或差额拨款，成立资产管理处等专门的机构开展公益性资产的日常经营管理活动。

　　这种方式直接表现了公益性资产的非盈利性特征，最大限度的体现了政府提供社会公共产品的服务职能。但是最大的弊端是具有较强的行政事业性色彩，对财政资金补贴依赖较大，不利于城市公益性资产的市场化运作和可持续发展。

　　(二)买断经营

　　买断经营，即地方政府通过招标以租赁或承包的形式，将城市公益性资产交给中标者买断经营。其中，租赁经营是指由运营公司作为出租方将经营性资产有期限、有条件地交给承租方占有、使用和经营，承租方向运营公司交付租金，并依照合同规定实行自主经营。租赁经营的优点表现在：一方面能够保证稳定的现金流收入，比较有效地实现国有资产经营效益;另一方面是能够减少运营公司资产经营压力，为实施资产的有效管理创造条件。

　　(三)委托经营

　　这是城市公益性资产所有权与经营权分离程度较小的一种方式，即符合一定条件的企业接受政府委托，定期由政府支付一定的管理成本，企业享有或部分享有资产的经营权，承担资产管理责任。这种方式的优点是管理责任明确，社会公众利益能够得到保障;弊端是管理费用难以界定，经营收益由政府统收统支，管理难度大。

　　(四)特许经营权授予

　　政府特许经营权，是指经特定程序而获得的对优先自然资源开发利用、公共资源配置以及直接管理公共利益的特定行业的市场准入权，主要包括城市供水、供气、供热项目经营权;污水、垃圾处理项目经营权;城市轨道、公共交通项目经营权以及城市公园等公共设施的建设与经营权。特许经营权授予，即政府将特定城市公益性资产依法通过招标、拍卖、网络竞价等方式，在一定期限内授予经营者，由经营者向政府支付对价取得特许经营管理权的经营方式。

　　这种方式适用于商业开发潜力相对较大、管理运作较为复杂的大体量公益性资产群的盘活经营。

　　(五)现代企业制度方式

　　现代企业制度方式，就是由城市公益性资产所有者主导、引入其他投资者，建立起由所有者、董事会和高管人员组成经营管理机构的城市资产运营管理公司，通过公司化运作方式，管理城市有形和无形的资产，对城市公益性资产盘活运行策略进行研究部署。

　　这种模式可以通过引入其他投资者，融通社会资金，减轻政府财政资金压力。与此同时，通过非公有资本的引入将直接提高该类资产整体运营效率，消除其他经营方式存在的目标不清、激励不够、效率低下等问题。

　　综合比较上述几种经营方式，前面几种方式都具有行政色彩浓厚、国有资产易流失、目标资产适用范围狭窄等问题。只有现代企业制度方式是在政府的主导下，通过企业平台管理来实现“投资多元化、发展产业化、运营市场化，服务社会化”的运作，并最终达到城市公益性资产公益性与自我经营双丰收的效果。这种方式以其无法比拟的天生优势占据城市公益性资产盘活经营的主导地位。(未完待续)

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