高速公路投融资中的PPP模式

发布日期：2015-02-25来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　近年来，PPP投融资模式被越来越多地提及，成为备受推崇的高速公路投融资方式之一，其独特的优势在于扩大非公有制资本在高速公路建设中的作用，推动政府职能转变，明晰在各利益方责权，提升高速公路的运营管理水平。

　　高速公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，但高速公路项目建设周期长、建设环境复杂、技术含量高、资金需求量大，在当前经济形势下，地方政府财政预算有限，而且又处于偿债的高峰期。

　　如何采取有效的投融资方式，吸引更多社会资本参与高速公路的建设和运营，是地方政府和企业都在思考的问题。2014年初，国家财政部明确提出了在交通基础设施建设中引入PPP投融资管理模式。

　　我国高速公路投融资现状

　　高速公路既不完全属于社会公益性项目，也不能完全列为竞争性投资项目。

　　作为基础性建设项目，其建设都是由国家和地方政府主导。因此到“十一五”末期，其资金来源仍主要靠国家财政补贴和地方政府筹资。随着资金需求量的不断加大，高速公路的建设成本大幅提高，从上世纪90年代的1200万元/公里增加到现在的7000万元/公里，国家和地方政府财政预算，已经无法满足基础设施建设所需的大量资金要求。因此，政府如何真正有效利用社会资金，为地方经济的腾飞近年来，PPP投融资模式被越来越多地提及，成为备受推崇的高速公路投融资方式之一，其独特的优势在于扩大非公有制资本在高速公路建设中的作用，推动政府职能转变，明晰在各利益方责权，提升高速公路的运营管理水平。

　　发展助力，是全社会关注的重大问题。

　　高速公路作为基础设施，国家一直提倡“投资主体多元化，投资渠道多元化和筹资方式多样化”。在这种政策下，我们国家成为了在公路建设领域融资活动最丰富、实践最多的国家之一。国内银行贷款、股票、建设债券、产业基金、与外商合资合作、外商独资、转让经营权、项目融资等融资方式在收费公路中都有实践，这在发达国家和其他发展中国家中是少见的。相应的出现了BT、BOT、EPC或者几种方式组合的模式，所有这些模式的尝试，都是以政府全责承担风险为前提的，有的地方也出现过政府“赖账”的现象。总的来说，合作之初企业把风险转嫁给了政府，没有完全的市场化，这也是我国特有的现象。目前，在高速公路投融资领域有很多亟待解决的问题。

　　体制不完善：目前我国还没有建立起高效的金融市场体系，政策环境和投融资体制不完善，相关法律、法规不健全。“政策就是资金”是对政策效应的形象比喻。现行的《中华人民共和国公路法》、《关于公路股份有限公司国有股权管理有关规定的通知》及《收费公路权益转让办法》等缺乏系统的公路法规，对于民间资本进入基础设施建设领域的合法保护，更是寥寥无几。

　　投融资渠道单一：长期以来，中央政府和地方政府在高速公路建设过程中，一直充当着管理主体和投资主体的双重角色。这一垄断的供给模式造成了建设资金的严重短缺，也使地方政府财政不堪重负。近年来，这种单一投资体制逐渐改变，开始以地方集资、贷款、发行债券、利用外资和转让经营权等多种形式筹集资金，但受到市场金融体制不畅影响，市场化的运营方式仍然难以推广。

　　投融资风险加大：当前，企业负债水平不能高于80%，国资委在企业投融资额度方面也有严格的限定，因此很多企业都采用项目融资的方式进行融资。项目融资也称非公司负债型融资，是资产负债表之外的融资，要通过对投资结构和融资机构的设计来实现。项目融资的成本要比传统融资的成本高很多，主要体现在项目的前期费用，包括融资顾问费、成本费、承诺费及法律费用等，占贷款总额的0.5%至2.0%，利息成本比同条件公司贷款高出0.3%至1.5%。同时，由于金融投融资的法律体系还处于完善期，法律和政策的稳定性相对较差，有时甚至出现矛盾的情况，导致经营管理过程经常遭遇政策和法律障碍。

　　当前，我国应积极完善高速公路投融资管理制度，鼓励企业或个人投资，拓宽融资渠道是解决高速公路建设资金不足的有效举措。在市场的需求下引入PPP模式，把该模式与我国高速公路建设实践相结合，将起到不可估量的作用。

　　PPP模式概念与特点

　　PPP(Pubulic-Private-Partnership)模式，即政府部门与企业合作的一种模式。它是指政府部门与企业或私人基于某个特定项目，形成的相互合作关系，并通过合同来明确双方的权利与义务，以确保项目合作的顺利完成和达到有利的结果。

　　PPP模式主要应用于公共基础设施项目，特别是投资额大、建设及投资回收期长的大型项目，由项目参与的各方共同承担责任和融资风险。运用PPP模式双方共出本金，一方面可以解决政府资金不足问题，一方面因政府参与，企业或私人可以最大限度地规避政策风险，达到双方利益最大化的目的。在PPP投融资模式中，企业或个人从项目立项阶段就参与策划，可以把行业先进的管理经验引进来，降低投资，同时在与政府反复谈判过程中，把今后可能遇到的风险提出来，双方合理承担责任。政府通过给予项目公司特许经营权(高速公路一般为25年)，来换取高速公路的建设，从而促进地方经济的快速发展。

　　PPP模式的目标

　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标;二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的长期合作目标。

　　PPP模式的组织形式有很多种，包括私人营利性组织、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的需求。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人企业参与基础设施建设的有关政策的制定者。政府对基础设施建设有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。

　　金字塔中部是项目有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。

　　金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政府的政策目标和有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。

　　PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是组织机构在项目生命周期中，设置、提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业，基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念相互合作的形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

　　PPP模式在高速公路中的运用

　　PPP模式使政府部门和企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力，与企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。

　　消除费用的超支:在项目初始阶段，非公企业与政府共同参与的项目识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，有效降低项目费用。PPP模式只有当项目已经完成，并得到政府批准使用后，私营企业才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府节约17%的费用，并且建设工期都能保证。

　　推动政府职能转变:政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管者，从而保证质量，并在财政预算方面减轻政府压力。

　　同时，政府部门和非公部门可以取长补短，组成战略联盟，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足，协调各方不同的利益目标。双方还可以形成互利的长期目标，以最高效的成本为公众提供高质量的服务。

　　促进投资主体多元化:我国公路建设的投融资模式主要由中央政府、财政部门、地方、银行、外资、民营企业等几方面构成，目前仍需继续推行多元化、多渠道的高速公路建设投融资体系。

　　利用非公部门来提供资产和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，非公部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

　　合理分配风险:与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

　　PPP模式风险应对

　　PPP融资模式的风险主要在于政府部门与民营企业或个人之间的风险分配和风险转移。就经营者而言，做好项目的可行性研究，是正确立项的基本途径，同时通过募集筹资的方法筹措资金，是项目资金来源的有效途径。

　　就政府部门而言，他们的参与可以减轻项目参与方融资的难度。同时，值得注意的是政府部门应该选择那些资金实力雄厚、项目经验丰富的民营企业或个人作为合作伙伴。政府部门在与民营企业或个人签订各方共同协议时，应该明确各方应该承担的责任以及共同承担的责任，对各自的权责做出划分，若出现问题应及时共同讨论解决。

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