准经营性PPP项目的补偿模式

发布日期：2015-05-11来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　文/刘婷、王守清

　　1. 准经营性项目的定义

　　在基础设施领域，根据可销售性(有无收费机制)和可经营性(项目全寿命周期内经营收入是否足以覆盖投资成本)，可以将基础设施项目划分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。[1]其中，准经营性项目为有收费机制，具有潜在的利润，但由于其建设和运营直接关系公众切身利益，因而其产出的价格由代表公众利益的政府确定，往往无法收回成本，即具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金的缺口，需要政府通过适当政策优惠和/或多种形式的补贴予以维持。[2]

　　2. 准经营性PPP项目的补偿模式

　　准经营性项目市场化运作(即PPP)的政府补偿模式包括：建设期补偿、运营期补偿、资源补偿、以及部分环节市场化等。

　　(1) 建设期补偿

　　建设期补偿模式是指将准经营性基础设施分为两部分：与以后运营效率及运营成本密切相关的设施(可称为经营性设施)的投资、运营和维护由PPP项目公司来投资完成;而其它永久性设施(可称为基础性设施)则由公共部门投资建设;在项目成长期，政府将其投资的部分基础性设施无偿移交或以象征性价格租赁给项目公司，为项目公司实现合理的投资收益提供保障，在项目的成熟期，再通过调整政府投资部分资产租金的形式，避免项目公司产生超额利润。建设期补偿模式适用于前期资金要求巨大、中后期经济强度比较强的项目。[2]

以北京地铁4号线为例，项目总投资约153亿元，按照2004年的票价政策，项目30年的运营收益只能回收约30%的投资，其余107亿元投资无法平衡。项目实施单位和咨询顾问经研究和论证，根据投资与项目运营的关联度，创造性地将项目分为AB两部分，A部分主要为洞体等土建工程(107亿元)，由政府投资;B部分为车辆和机电设备等与项目运营关联度较高的投资(46亿元)，引入香港地铁等社会资本投资建设B部分，租赁A部分，并负责整体项目的运营。北京地铁16号线则在4号线模式的基础上，进一步对A部分引入保险资金约120亿元股权投资，加深了市场化程度。[3]

　　(2) 运营期补偿

　　运营期补偿模式是指，基础设施由PPP项目公司投资建设;公共部门与PPP公司签订协议，根据预测的需求量和价格，保障未来产品或服务的市场需求，当实际需求量比预测量增加或减少的幅度超过一定比例时，其超过部分的损益由政府和项目公司共同承担;预测的产品/服务的需求量在特许期内还可分为若干调整期。运营期补偿模式中，政府一次性投入少且支出均匀，并且政府和项目公司合理共担风险和收益，有效降低了项目公司的收益风险同时避免其获得超额的垄断利润。[2]

以污水处理项目为例，省会等大中城市污水处理费多在0.8-1.0元/吨，中小城市约为0.6-0.8元/吨，而污水处理标准达到一级B标准时投资和运行费用约为0.7-0.8元/吨，一级A标准时增加到1元/吨左右。在此领域通用的模式是通过市场化方式引入社会资本负责投资、建设和运营，由政府作为购买方统一采购污水处理服务，并与投资人结算。政府根据运营成本和合理利润确定购买服务的结算价(即“影子价格”)，实现社会资本的合理收益，影子价格和实际征收的污水处理费之间的差额，由财政予以补贴。目前，垃圾处理和污泥处理等项目基本上都是采用这一模式。[3]

　　(3) 资源补偿

　　资源补偿模式是指将准经营性/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来“搭售”，这类捆绑的项目又称为RCP(Resource Compensate Project)。比如污水处理厂BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-移交)项目捆绑配套管网的投资和运营;又如市政道路和公园等无收入基础设施项目与周边关联地块捆绑开发，用周边土地产生的收益来补贴基础设施项目。[3]这一模式的本质是把正外部性内部化。

　　(4) 部分环节市场化

　　基础设施项目可以将投资建设或运行环节单独实施市场化，如BT(Build-Transfer，建设-移交)模式就是针对投资建设环节的市场化，适用于社会效益、间接效益突出，而短期内直接效益不明显，长期直接效益难以预测的项目。[2]合肥市巢湖流域乡镇污水处理厂DBO(Design-Build-Operate，设计-建设-运营)项目，则是将36个乡镇小规模污水处理厂的设计、建设和运营部分作为一个项目完成市场化运作，引入专业公司负责实施，投资则由政府另行筹集。[3]

　　3. 准经营性PPP项目补偿模式中存在的问题

　　准经营性项目在享受政府补贴、财政资金兜底、政策优惠的同时，存在一系列问题：政府对基础设施的投资或补贴中缺乏透明性，在经营权设立与资源分配的过程中存在权力寻租现象，对项目建设方缺乏全面的评估，无法达到合理的运营标准，损害公众利益;对基础设施和公用事业的定价和调价缺乏明确和透明的机制和会计准则，为企业虚增成本等操作提供了条件;部分城市为了追求发展速度，过度负债，导致了基础设施的闲置和浪费，并增加了政府的财务风险。[1]

　　为了保障准经营性项目PPP模式的顺利实施，政府部门需要明确一系列规则与支持条件，包括政府决策方法、招投标流程、定价机制及相应的会计准则、需求预测模型以及服务标准等，以促进非经营性项目市场化实现公益性和盈利性的平衡。[4]

　　参考文献：

　　[1] 吴文烨.项目区分理论下基础设施投融资方式研究[D].湖南大学,2010

　　[2] 孙本刚.准经营性基础设施项目PPP模式研究[D].同济大学,2006

　　[3] 城市融资合作联盟.非营利基础设施项目如何市场化[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMzAxMjY2OA==&mid=204249603&idx=2&sn=c10755bbc8813bb91908862595618aac&scene=2&from=timeline&isappinstalled=0#rd

　　[4] 范恒蔚. PPP模式在准经营性基础设施项目中的应用[J]. 经济视角,2006,12:45-46.

　　来源：中国智库微信公众号

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