英国付费公路M1-A1 link的PPP模式

发布日期：2015-05-12来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　背景

　　由于财政无法完善公共交通基础建设的需要，英国政府在1994年8月开始在部分高速公路项目上适用PFI(私人主动融资)，主要采用设计—建设—融资—运营(DBFO)模式。一般付费公路项目的特许运营期是30年，整个项目均由政府承担付费，为此英国政府建立了独特的付费标准，包括“通行的车辆数，道路的管理效率和道路的建设情况等”，以此提高PFI模式下公路的建造质量和运营效率。在这种模式下，实际上私人部门是通过政府在变相收费，因此也被称为“影子收费”。

　　M1-A1 link是利兹(Leeds)附近的一条高速公路连接，其对缓解交通堵塞和发展利兹东部经济有很大作用。在这条长达3万米的路线上，包含了一条六车道高速公路，一个高架桥，两个隧道，三十七座桥等，是当时影子收费公路中成本最高的项目(包括项目本身的费用和对周边M1，A1，M62的改造费用)，该项目 96年施工，99年完工，特许期30年。

　　合作安排

　　公共部门：高速公路局(英国交通部下的执行机构，负责英格兰的道路网络的战略发展，包括设计、建设、维护、发展等)。由于Pell Frischmann Consultants Ltd.负责该项目的初期设计和工程服务(在开展PFI模式前)，因而后来以政府部门的代表作为参与管理。

　　项目公司：Connect M1-A1 Holdings Ltd., 由BICC与Kvaerner Construction投资设立，其中Balfour Beatty(BICC下设的建设部门)承担高速公路的建设、运营与维护，Kvaerner Construction Group (1999年被MIG收购)主要负责高速公路连接的建设，项目管理与财务管理。

　　其他参与方：Jacobs Babtie Group，在整个项目发展过程中提供项目设计和建设工程的相关服务。32家银行，作为项目公司的贷款方。

　　问题与策略

　　当地居民的抵触：当地人对在当地建设该项目的抵触是很早以前就存在的，当时政府曾一度计划取消该项目。后来，经过了8年的协商才确定了一个双方都可以接受的项目地点。为了降低项目成本和避免后期风险，政府选择在解决了民众抵触问题后才开始了项目采购。

　　环境问题：考虑到M1-A1 link所经地区的环境保护问题，项目方案曾计划依照现有地形来新建路段，同时再采取一些环保措施以尽量较少污染。但关键问题是该路线会经过一片特殊的保护区域(区域内有供科学研究用的珍稀植物)，这批植物有可能迫使计划搁浅。但项目团队后来发现，高速公路的堤坝其实可以为这些珍稀植物提供更好的生长环境，那么修建高速公路因此反而应该被鼓励。

　　公众对用户付费的抵触：在90年代英国政府开始在交通基础设施领域尝试PPP模式时，英国民众对于付费的抵触成为了当时项目发展的一大阻碍，于是政府需要在私人部门的利润追求和民众的公益要求中做出平衡，后来就发展出了影子收费模式。一方面，私人部门通过合伙设立项目公司，单方进行股权和债权融资;另一方面，为了获得政府的付费，私人部门则更加积极地运营该项目，包括尽早完成建设、积极清理路障、提高道路可通行水平、减少车道关闭的次数等。

　　公共和私人部门在影子收费下的风险：影子收费一方面还是加重了政府的财政负担，政府需要寻求其他财政来源来补充该资金缺口;另一方面，私人部门对于交通流量的依赖直接决定了其是否能从该项目中获益，有关该交通流量的风险因而是由私人部门来承担。就该项目来看，由于这条路线前后连接的是高速公路主干道，通过这两条路过去的流量可以在一定程度上预测出该线路未来的交通流量。

　　私人部门通过影子收费获得高额回报：有人认为影子收费实质上不过是政府借款和担保的工具，最终可能会导致政府承担了过高的财政风险，而私人获得了高额回报。为了避免这种情形的发生，政府在影子收费的基础上以预计的交通流量为基础做出了关于付费最高限额的规定。

　　项目管理：考虑到该项目的复杂性和规模都超过了公共部门与私人部门的能力，为了充分体现项目的公私合作性，在项目的设计和建设阶段，政府设立了专门的项目管理讨论会和技术讨论会，通过该平台来讨论和解决各种各样的管理、项目计划和成本等问题。参与讨论的人员一般包括公共部门的代表，项目各个私人参与方的代表和技术组人员等。

　　报告和责任制度：政府确立了一些公路的作业标准(如交通流量，交通网络的改善，交通维护，应急反应，事故处理，车道关闭、设施情况等)，其要求项目承担方在每年年报时公布这些标准的达标情况。特别是考虑到这条道路预计将有120年的服务期，因此承担方应当尤其考虑到全生命周期下的道路管理情况，包括道路保护，例行检查，设计预防性管理措施等。

　　评论

　　M1-A1 link最终在预算内提早完成，鉴于该项目的规模和复杂性，该项目的成功使得其成为了英国在政府项目采购和建设方面的标志性案例。但该项目所采用的影子收费模式仍存在争议，英国政府后来也在尝试以直接向用户收费来取代影子收费模式，如英国的桥、隧道及部分路段现已经开始采取向用户收费的模式。

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