阚晓西：PPP新框架的设计和精髓

发布日期：2015-05-22来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　日前，中国绿色投融资对话平台专家研讨会暨气候融资高层论坛在中央财经大学举行。财政部金融五处处长阚晓西在会上详解了PPP，以下为其发言摘要。

　　中国绿色投融资对话平台将持续推动相关讨论、促进深入的跨界交流。

　　PPP本质上是基于政府信用为基础的一系列活动，只不过跟过去的融资平台相比，对社会资本方有一个比较高的要求，对于我们金融机构在识别风险上也有一个要求。

　　PPP 的发起源于政府没有钱，但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。PPP从字面上理解很简单，就是政府和社会资本方或者是企业合作。但是合作的目的是什么?实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革，其实是把它的意义和定位缩得很小。因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务，所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。公共服务这个领域很广泛，不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路，还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校，所有的只要政府想提供公共服务的领域，就需要政府和社会资本方来合作。

　　政府和社会资本方以什么方式来合作?为什么要合作?过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义，现在对PPP的定义，归根结底其实就是一句话：政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。不光解决的是钱的问题，还有长远机制的问题。为什么政府要用合同的方式?在中国过去我们通常都是用文件，其实合同更多的是明确双方的责任划分。很多人说政府和企业合作就是PPP，过去融资平台公司也是PPP，因为本质上是一个企业。但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚?最后债务变成了政府性债务，实际上就是因为责任权利不清晰，因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方，比如环评、消防、建筑标准的制定等，政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。

　　PPP的定义清楚后，大家可能还经常看到特许经营，还有政府购买服务和PPP的关系。就我理解，特许经营和PPP本质上应该是交叉的。在政府的行为里面有特许经营的领域，比如烟草、过去的酒，还有盐业领域是有特许的。但是在公共服务领域，我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。有的人认为，只要是政府提供公共服务的，给到社会资本方就是特许经营，对此我个人一直不太赞成。其实政府和企业或者说社会资本方合作，社会资本方并没有获得过多的权利，其实很多时候都是尽义务。政府一分钱不掏，就是以事后购买服务的方式来支付对价，在这个过程当中，社会资本方依据合同要尽职尽责的完成政府交给他的目标，他必须去筹钱、去管理运营，这个合同约定并没有给社会资本方什么权利。

　　为什么说在公共服务领域有特许的领域?比如像核电，一些重大公共安全的领域，实际上有市场准入，应该是实行特许经营的，因为我们对资质有特殊的要求。除了这些领域，其实是不应该有特许的。本质上PPP就是双方通过平等合作来提供公共服务，这里面的条件都是可以商量的。社会资本方不可能一分钱不要求回报、不要求盈利地替政府做事。所以我们通常说PPP的这种机制，实际上就是政府把自己的公共政策的目标，企业和市场机制结合在一起。但是对于企业来说，他是把自己的经营目标和自己的社会责任结合在一起。那么为什么政府和社会资本合作跟其他一般私人部门的合作不同呢?因为政府和企业最终都要向老百姓交待。在这个过程当中，从经济的成本来看，社会资本方所投的每一分钱都希望有一个合理的回报。从政府角度来说，它代表老百姓和社会资本方签合同，肯定希望在这个合同项下的责任是价廉质优的，这就衍生了职责定位的问题。

　　在这个投入的过程当中，政府支付对价无非是三种形式，要么就是让渡收费权，要么就是通过财政预算来安排补贴，要么就是通过存量资产的投入或者是转让的形式，所以对于政府来说，实际上就是一个预算管理和资产管理的过程。政府在建设这个项目的过程当中，存在着最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的满意度的问题。在PPP里面，我们希望保证PPP合同项下的政府支付责任是合理的、科学的。作为一个老百姓，我也希望知道我所享受的公共服务的运行成本是多少，最终我为这个东西付了多少代价——其实我们都希望能看得到。

　　PPP 本质上是基于政府信用为基础的一系列活动，只不过跟过去的融资平台相比，对社会资本方有一个比较高的要求，对于我们金融机构在识别风险上也有一个要求。过去在融资平台模式下，由融资平台去融资搞建设，所有的运营通过设计委托给企业干，建设也找个工程建筑商，运营也可以委托一个企业去运营。但是本质上所有的责任都在融资平台那里，所以金融机构在审评的时候不用看项目本身的好坏，因为最后还款都是来自政府的资产负债表。而PPP项目就多了一个风险点：政府是要履行合同，但是政府履行合同的前提是社会资本方尽职尽责地也履行了合同。如果社会资本方没有尽职尽责地履行这个合同，则意味着金融机构的融资就会出现相应风险。

　　现在我们做的，其实只是在预算管理和资产管理这两个框架下去打造一个规范的PPP的制度体系。首先我们要进行PPP项目财政承受能力的论证，也就是我们要清晰的去识别、测算政府在签这个合同项下会承担多少支付义务，这些支付义务可能是现金的，可能是要在预算里面安排的，也有可能是要从资产负债表的资产里面投入的，比如说土地的投入、股权的投入，这样能减少一部分预算支出的压力。只有把PPP合同项下的政府支付义务纳入到财政管理的程序，社会资本方在和政府合作的时候才有信心。现在市场上流行一句话叫做“谁有钱跟着谁走”，其实也是一种导向。从我们的角度来说，我们其实是希望能够规范地让合作的所有信息都对外披露，能有一个监督和制约的机制在这里。不是说企业和政府合作就是一个PPP。

　　另外一个大家比较关注的话题是PPP项目里面政府采购和招投标法的关系。因为我们最终是要购买公共服务，让这个公共服务的成本或者价格价廉质优，所以在选择这个合作伙伴的时候，我们不光看到的是要建设一个资产，其实我们更关注服务。在公共服务领域，用政府采购有几个好处：一是对外资开放的问题，在公用事业的项目我们有开放清单，所以政府采购有利于保护本国企业;二是上级部门对下级部门的监督管理，也就是说在这个竞争性采购的环节，如果大家觉得政府在选社会资本方合作方的时候不公开、不透明，存在内部交易，可以随时提起行政复议和诉讼;三是财政部门介入PPP项目，实际上根本是为了保障政府的信用，如果不能履约的话，上级财政部门有监督和管理的职责。

　　很多人认为PPP项下也有政府债务的压力，其实PPP项下政府支付义务是我们购买服务的对价，并不是直接的债务。你有产出了，我才付费，没有产出我是不会付费的。所以在这个机制下，其实是没有债务的。但是为什么说我们要警惕债务风险的压力呢?因为PPP合同是一个法定合同，政府一旦签订了，政府就有义务去履行这个合同的责任，只要社会资本方没有违约，对于政府来说是一个法定刚性的责任，财政部门必须保障。如果PPP项目做多了，一样会增加财政收支的矛盾带来举债的压力。当然不一定通过举债来解决，有可能是通过减少其他方面的支出，也有可能通过增加税收，当然举债是其中的一个选择。

　　来源： 中央财经大学气候与能源金融研究中心(RCCEF)

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