城市轨道交通投融资模式研究

发布日期：2015-11-09来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　城市轨道交通具有投资额巨大、投资回收期长的特点，其投资回报具有转移性和正外部性，社会效益巨大，但直接经济效益不大。

　　轨道交通的建设投入需要巨额建设资金，如果仅依靠政府财政投资则会限制城市轨道交通的发展。通过分析国内外常见城市轨道交通投融资模式，提出构建城市轨道交通产业投资基金模式。

　　一、发达国家及地区城市轨道交通投融资模式

　　1.政府财政投融资模式——新加坡、巴黎模式
政府财政投融资模式是指由政府作为投资主体，主要利用政府财政资金，统一协调和组织实施城市轨道交通工程。在此过程中，由政府作为信贷担保人，进行一系列重大的融资引贷活动。这种模式的典型代表是法国巴黎和新加坡。

　　巴黎地铁的投资由政府当局全额投入，地铁公司本身负债为0;新加坡政府将地铁看成是全国基础设施的一部分，投资全部由财政负担，不要求收回建设成本。

　　政府财政投融资模式的缺点是无法对建设者和经营者建立建设成本和经营成本的激励和约束机制。

　　2. 商业投融资模式——香港模式

　　商业投融资模式是指由商业企业取代政府作为项目的投资主体，并且采用商业原则进行经营，负责项目的融资、建设、运营开发、投资回报与还本付息等。

　　为使项目具有一定的盈利能力以吸引大型企业和财团的投资，政府给予项目一系列特殊优惠政策，包括交通政策和土地利用政策等。通过大量政府注资，改进项目的资金运营状况，创造良好的项目融资环境，降低项目的融资成本。

　　商业投融资模式通过有效的商业经营和成功的商业开发，可以向投资人提供满意的回报，主要适用于人口稠密、商业发达和熟地开发的城市与地区。该模式以香港地铁的建设与经营最为典型。香港地铁建设投融资模式具有以下主要特点：

　　①取消了大多数国家和地区政府对地铁系统实行的补助政策，政府以股本的形式向公司注资;

　　②地铁公司按照商业原则，进行成本-效益核算，制定了一套理想的融资策略。如香港地铁荃湾线、观塘线与港岛线总建设费用约260亿港元，建设资金主要有3个来源：政府以股本形式投入约占两成;发展房地产约占一成半;其余来自借贷。

　　借贷按照既定的定息及浮息制定借贷比例，根据可以允许的外汇风险水平适当分布借贷还款期。通过不同的融资工具和维持足够融资准备等，分散借贷风险;

　　③地铁融资与房地产合作开发，实行相关产业联动开发的一体化发展战略。采取转移支付的方式，给予地铁公司某些土地、物业和税收方面的特许权，以保证地铁建设的间接收益部分能够充分返还给地铁进行再建设;

　　④香港政府为地铁开发制定了相应配套政策。除了房地产开发优惠政策以外，香港政府给予地铁公司确定票价的自主权，由地铁公司在香港政府规划的路网中自行决定修建的地段;在地铁沿线，划拨一定的土地，由地铁公司经营，并且承诺当地铁公司财政情况恶化时，政府注入股本改善资金条件。

　　3.混合投融资模式——日本模式

　　混合投融资模式是指既有政府投资行为，也有私营公司投资行为，遵循国家、地方和私人共同分担的原则，采取的是政府财政向城市轨道交通开发部门提供补贴、减免税收或提供低息融资的方式。日本城市轨道交通的建设与经营即是这种模式的典型代表。

　　从资本所有者看，日本轨道交通运营主体有民间、民间及国家合营、地方公共团体合营、国家主体等几种;从法律组织看，轨道交通运营主体可以分为根据民法、商法设立的私人法人，根据法律直接设立或根据特别法设立的特殊法人。

　　二、我国城市轨道交通项目的投融资模式

　　截至2014年末，全国城轨交通运营城市22个，在建城市40个，累计运营线路长度3173公里，在建线路4073公里，提前一年实现并超过2015年末运营线路长度3000公里的预测目标值。40个在建城市全年完成投资3000亿元。城市轨道交通建设由以往国家单一投资转变为多渠道、多元化的建设投资方式，国内城市轨道交通项目投融资模式有以下4种常见模式。

　　1.政府主导的BOT和PPP市场化投融资模式

　　BOT模式是指在涉及公众利益的大型基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许、由私营或非政府的财团投资、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。如深圳地铁2号线全线委托香港地铁公司成立的项目公司——港铁深圳公司统一运营，并且获得30年的特许经营权。在建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，项目公司自主经营、自负盈亏。30年运营期满后，全部资产无偿移交深圳市政府。

　　PPP模式主要指政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。与BOT模式不同的是，合作各方参与项目时，PPP模式合作伙伴全过程参与项目生命周期，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。北京地铁4号线是PPP模式的典型代表。

　　2.广州“一体化”投融资模式——政府主导的负债型模式

　　政府主导的负债型模式是由传统的政府直接对项目全额投资转为部分由政府投入，部分向项目提供信用担保，由企业向银行进行债务融资作为项目的建设投入。在我国大多数城市的地铁融资建设中，这种投融资模式发挥着主要作用。

　　如广州市设立了多方面筹集资金的原则，包括土地开发的收益、引进外资、发行股票和债券的方式。广州市政府把地铁控制区内、外的国有土地以及市政府批准的专项地铁建设规划的国有土地，建立地铁工程沿线土地收益资金专户，降低了政府无偿投入资金的比例，通过在建设方面提供施工配合、在运营方面提供票务支持、在开发方面提供配套服务等方式，引导与地铁利益相关的行业、社会力量及资源参与地铁物业联合开发，对行业资源进行整合;应用地铁独特的票务资源对相关的商业、教育、旅游等各类社会资源进行整合和嫁接，为市民提供优质综合服务，实现资源开发的最大经营效益，避免同质化竞争。

　　3.南京商业模式

　　为发挥政府引导和企业主导的双重作用，南京市制定了商业模式，利用轨道交通专项基金和政策给予的配套土地，实施地铁内资源和上盖物业捆绑式开发，利用多种融资手段，实施滞后偿付，用土地变现、地产开发、上盖开发、上盖物业经营、地铁资源经营、地铁主营票务和地铁关联产业经营收益等7个方面的收益，形成明显的投入产出能力和强劲的还本付息机制。

　　商业模式的轨道基金的来源包括：财政预算安排的地铁建设专项资金;土地出让金用于地铁建设的部分;市土地储备中心运作划拨地铁土地所取得的净收益;人防结建费的集中部分;地铁有限公司代扣代缴施工企业营业税;地铁有限公司及所属全资或控股子公司减免的营业税、所得税;地铁有限公司及所属全资或控股子公司减免的有关建设规费;国家、部、省补助的专项拨款;其他来源。

　　4.上海“四分开”模式

　　上海的轨道交通体制打破原有的投资建设、管理合为一体的体制格局，按照“投资、建设、运营、监管”四分开的原则，将原上海地铁总公司的建设、运营和部分行业管理职能分离。该模式有以下不足：

　　人力资源无法优化配置，一旦项目建设完成，不能较为合理地解决建设公司的配属问题;权责无法对等分配，在实施过程中责权的分属并未同时对应权利的划分，导致责权无法对等分配，造成责权关系的模糊，从一定程度上阻碍了上海地铁运营管理与投融资的良性发展;缺乏协调的权威性。

　　三、我国城市轨道交通融资模式存在的问题

　　1.投资主体过于单一，主要为负债型投融资模式

　　尽管轨道交通已经尝试应用各类投融资模式，但没有从根本上解决政府独家建设轨道交通的问题，传统的投资主体单一与融资渠道狭窄的局面依然没有得到根本改变。随着我国各种基础设施建设投资的加大，政府的财政压力日益增大，单一的投融资渠道已经无法满足城市发展对轨道交通的需求。

　　2.综合开发观念远未形成

　　在我国的城市轨道交通建设中，综合开发的观念还没有形成。沿线物业基本上没有列入投资开发范围，轨道交通项目的立项、设计、规划等也没有与沿线物业的招商引资和轨道交通设施的商业化经营有机结合起来，这使得建立城市轨道交通的盈利模式非常困难，吸引、利用外资和民间资本金具有一定难度，轨道交通沿线开发的效果不显著。

　　3.运营管理机制不合理

　　目前城市轨道交通的运营大都由国家承担，或由国家对其进行补贴运营。在这种经营体制下，产权不够明晰，经营者不负责其资产的保值与增值，造成城市轨道交通的运营效率和效益较低。这样主要带来3个方面的问题。

　　(1)成本难以控制。经营者和决策者往往重视设备的技术水平，忽视财务准则，经营成本缺乏有效约束机制，轨道交通很难盈利。目前开通的轨道交通线除香港地铁外，所有线路沿线的经营单位一直无偿受益，从未对轨道交通投资提供补偿，导致轨道交通企业运营效率低下。

　　(2)难以树立为乘客服务的意识。高成本形成的补贴，在实际操作上则是地铁公司代表政府施惠于乘客，很难真正树立企业员工的服务意识。

　　(3)企业缺乏自主权，经营僵化。许多决策须经过政府机关审核，决策过程繁琐，造成时间延误和决策责任不明;

　　四、构建城市轨道交通产业投资基金模式

　　城市轨道交通不仅仅是一种现代化的城市交通工具，还是集客运服务、咨询服务、装备制造、高新技术研发、房地产开发和商业等多种功能于一体，对经济有多方面带动作用的重要产业。因此，从产业经济视角审视城市轨道交通项目建设有重要的现实意义。

　　城市轨道产业关联主要表现为3种形式：①对投入品产业部门产生影响的后向关联，主要包括物质投入、人力资源投入、无形资产的投入等，具体而言就是建筑业、现代装备制造业、产业链前端利润率较高的设计和咨询服务业等产业部门;②由于产业的输出而对其他相关产业产生影响的前向关联，具体而言包括对房地产业、商业、文化业等产业部门的影响;③旁侧关联，即该产业的投入和产出对地区经济结构改善、基础设施完善、城镇建设的加强以及各种制度改革产生的影响。

　　产业基金作为连接产业市场和金融市场的优势，在城市轨道交通项目建设中可以发挥重要的作用。产业投资基金具有以下主要特点：投资对象主要为非上市企业;投资期限通常为3-7年;积极参与被投资企业的经营管理;投资的目的是基于企业的潜在价值，通过投资推动企业发展，在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。

　　借鉴国内外发达地区产业基金的经验，加快城市轨道建设的步伐，可以构造轨道交通产业投资基金。坚持“政府引导、市场化运作、专业化管理”原则，设计出适合城市轨道交通产业发展的基础建设产业投资基金，打破以往轨道交通建设中负债型融资模式的瓶颈，将产业基金特点、轨道交通产业特点和城市自身经济社会发展情况三者有机结合。城市轨道交通产业投资基金的具体构造如下：

　　(1)基金的组织形式。轨道交通建设基金可以采用封闭的契约型设立方式，即成立基金管理公司，由基金管理公司募集资金，寻找投资者。这种设立方式相对于公司型基金，契约型基金更为大众化、审批程序更为简单、经营成本略低，可以避开公司型基金缺少法律依据的弊端。

　　(2)基金的募集方式及对象。轨道交通产业投资基金采用私募的方式筹集资金。募集的对象为大型的境内外机构投资者。

　　初步由与轨道交通建设相关的大型装备制造业、建筑业、基建企业集团发起，然后利用发起者的号召力，争取一批资金实力雄厚并且资源整合能力较强的机构投资者(如保险集团、社保基金、国家开发银行等)共同发起轨道交通产业投资基金，待条件成熟后，再公开面向市场。基金在适当的时候可以在城市间延伸，例如，争取与拥有全国最为完整的轨道交通产业链的南京合作。

　　(3)基金的投资对象。轨道交通产业投资基金初步拟定投资于政府组建的城市轨道交通总公司，可以根据情况适当扩大到轨道交通相关产业以及关联的基础建设领域。

　　(4)基金的分配机制和利率生成基础。轨道交通建设具有投资规模大、收益较高、长期稳定的特点，建成运营后收益率相对稳定。作为定向的产业投资基金，轨道交通自身的经营状况是城市轨道交通产业投资基金利率生成的基础。

　　(5)利率的保障机制和利率结构。作为市政基础建设，轨道交通建设是准公共性的投资项目，为了保证对投资者公平合理，市区两级财政应该为基金提供保障支持。为了最大限度保护投资者的利益，建议采取有保障的浮动利率：当轨道交通总公司的收益率低于某一保障利率r时，轨道交通建设基金仍享有利率为r的收益;当轨道交通总公司年收益大于保障利率 r时，就按照实际利率只支付基金收益。

　　(6)基金的退出机制。轨道交通产业投资基金募集的资金大部分流向轨道交通总公司。因此，需要考虑基金如何从轨道交通总公司撤出，以及投资者如何将资金从轨道交通产业投资基金中撤出这两个环节。

　　轨道交通产业投资基金直接投资轨道交通总公司，基金本身就成了轨道交通总公司的一个法人大股东，在轨道交通网络建成之后，轨道交通总公司可以每年按基金股本一定的比例回购股本，但基金本身有权力拒绝回购;产业投资基金在整个轨道交通网络建成运营之前无权向轨道交通总公司要求赎回，基金也没有向投资者退还本金的义务。如果有投资者转让所持有的基金股份，必须经基金管理委员会批准，其他基金股份持有者和轨道交通总公司具有优先购买权。

　　五、结束语

　　借鉴国内外轨道交通投融资的经验，以产业发展的角度看待轨道交通建设投融资问题，设立轨道交通建设专项产业基金，并在政府引导下发展多种形式的投融资模式，分散风险。将城市轨道交通建设作为一个产业进行运作，对轨道交通多元化投融资模式进行有效的探索，是对我国轨道交通建设有价值的尝试。

　　来源于：RT轨道交通

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