PPP：环境绩效考核方案设计要点

发布日期：2016-03-28来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 在PPP项目中，科学完善的绩效考核制度（本文所述绩效考核仅指项目合作期内的绩效考核，不包括中期评估），是政府方维护公众利益、监督社会资本方切实履行相关职责和义务的必要且有效的手段，这在国内PPP应用较为成熟的环境综合治理领域体现尤为明显。

　　以环境绩效合同为例，如何进一步规范环境绩效合同服务的合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，加快PPP模式在水环境综合整治领域的推广应用，是地方政府、社会投资人、中介机构等各方关注的焦点。

　　在总结各地实践的基础上，济邦咨询公司联合北京市京都律师事务所，编写环境绩效合同服务协议框架文本，对环境综合整治类PPP项目绩效考核方案做了介绍说明。在此先与诸位探讨PPP项目绩效考核方案的几个设计要点：

　　首先，应当重视考核主体的选择。该问题在实操中往往容易被忽视。绩效考核主体代表政府对项目运作效果进行评价，对评价结果负责。需强调的是这里“考核主体”实际上是考核责任主体，有可能与考核实施主体不一致。这是因为，目前PPP模式尚处于规范起步阶段，单一政府职能部门承担项目履约监管职责尚有难度，对此，我们认为，除了项目实施机构，政府也可指定其他合适的政府主体协助项目实施机构，或在项目实施机构认为有必要时允许其聘请第三方专业机构来对社会资本方进行绩效考核，但此两种情形下的绩效考核责任主体是唯一的，仍为项目实施机构。

　　其次，明确考核内容和评价标准。环境绩效合同服务一般应同时对项目合作范围内的水质、水量、防洪标准、设施设备维养（如需，比如污水处理厂）、水体视觉卫生（主要指能通过肉眼观察到的各类水体垃圾）以及水域岸线管理（如打造沿河/环湖景观等）等常规内容进行绩效考核，同时可结合项目特征和特殊需求（如海绵城市建设相关要求）设置其他考核项。其中，水质和水量标准应充分结合地域、时间和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准，这是整个绩效考核方案设计的重点也是难点所在。

　　再次，应将常规考核与临时考核相结合。考核方法上，我们认为，将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核（如取样、测量、实地观测）与公众反馈（如设立渠道收集意见并分析统计）相结合是两条应坚持的基本考核方式。此外，对于流域治理，还应考虑设置监控点与监控断面相结合以及干流考核与支流考核相结合（如同时包含干、支流）。

　　最后，要注重绩效考核结果的应用。绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，是实现既有“激励”又有“约束”的有效手段。需注意的是：考核周期内的政府付费既可“全额”也可“部分”与绩效考核结果关联，具体应视治理客观难度确定，而不是“一刀切”。

　　此外，环境治理服务费的支付是每次绩效考核的流程终点，也是社会资本方最为关切的绩效考核流程环节，其重要性不言而喻。这里主要需要将支付时点、具体的支付流程以及延时支付的处理机制约定清楚。特别是延时支付的处理机制，需要对甲方无正当理由延迟付费和合同双方对绩效考核结果及环境服务费金额存在争议这两种情形分别约定，必要的争议解决机制需要考虑进去。

　　以上所述的考核办法，是在特定时间内、针对可预见的项目运作状态和产出需求而确定的相对稳定的一套考核制度。不过对于政府与社会资本合作的环境绩效服务类的这种长期合作合同来说，不仅需要考虑相对稳定的项目运作状态和产出需求，还需考虑到远期视情形做出调整的基本规则，因而需要对允许调整的范围、拟重新确定的指标分值权重、调整频次、启动调整的触发机制等关键事项同步予以明确，以作为今后调整依据。

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