PPP模式和传统政府融资模式有何实质性区别

发布日期：2016-05-31来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 1.PPP模式和传统政府融资模式有何实质性的区别?

　　 简单来说，短期内来看，没有实质性区别。因为政府主导金融市场和投资环境的根基已经筑牢、规则已经确立。

　　 2.PPP模式和传统政府融模式有何理论上的区别?

　　 理论上来说，PPP模式和传统政府融资模式的关键区别，在于社会资本(民资)是否有机会参与传统由政府投资的项目(如发电厂、自来水工程、土地一级开发等)，分享决策权与收益权。

　　 3.PPP模式和传统政府融资模式有何形式上的区别?

　　 根据近期国务院、财政部、发改委下发的一大堆文件，PPP和传统政府融资在形式上的区别极为繁复，细枝末节实难尽述。不过，要抓住整体脉络，仅需把握一点——融资主体的区别，通俗来讲就是“谁来借钱”的问题。从“传统政府融资模式”到目前的PPP，融资主体经历了如下变革。

　　 1第一阶段：

　　 政府自身作为融资主体。具体操作方式为中央政府发行国债(以前的国库券)。请注意，最开始国内的地方政府(各省、自治区、直辖市及以下等级政府)是不能作为融资主体的，地方政府债券(又叫“市政债券”)近期才开始试点。

　　 2第二阶段：

　　 地方政府融资平台作为融资主体。具体操作方式为地方政府出动自家人马组建公司(所谓的“地方政府融资平台”)，公司向银行借钱(或者发行债券)，进行投资建设。

　　 3第三阶段：

　　 项目公司作为融资主体。具体操作方式为融资平台独资或合资成立项目公司，项目公司采用BT、BOT等形式进行投资建设。请注意，上述方式可归类为广义的PPP，社会资本在这一阶段也开始有机会参与投资过程(采用参股项目公司的方式)。

　　 4第四阶段：

　　 混合所有制公司作为融资主体，也就是时下流行的狭义PPP模式。具体操作方式与第三阶段类似，但狭义PPP形式的关键点在于融资主体一定是混合所有制，或者说一定要有非当地政府成分。简简单单的一个借钱搞投资，为什么要弄出这么多花样来呢?

　　 二、PPP 模式和传统政府融资模式为什么会有这样的区别?

　　 11.政府为什么要借钱搞投资?

　　 理论上来讲，政府要通过融资方式、扩大财政赤字、透支未来税收进行投资建设的项目，一定是正面外部效应明显、具有重要公益性质的项目，也就是所谓“市场干不了的，政府来干。”可惜，这只是“西方的”经济理论，不是“中国特色的”经济理论。回溯历史，我国在建国初期，市场经济基础极端薄弱，基础设施建设百废待兴，第一届中央政府学习苏联老大哥的经验，采用了“计划经济模式”——市场干不了的，固然由政府来干;本来应该留给市场的，政府也顺道一肩挑。而一国的经济发展，往往具有惊人的历史惯性。时至今日，“大政府”经济模式在神州大地蔚然成风。无论是出于对权力(GDP数字对于完成政绩考核有重大意义，而扩大投资是地方政府拉动GDP最直接、最有效的方式)，财富(征地拆迁、收费公路等项目具有可观的收益前景)，还是荣誉(基础设施建设水平、城市物质面貌可以直接提升地方政府的公众形象)的追求，政府都有充足的动机，不惜扩大赤字，也要融资建设。

　　 2从传统政府融资模式到PPP模式，为何经历了这么多形式上的演变?

　　 某种意义上来说，政府融资模式的演变过程，也就是中央政府、地方政府、市场经济三方错综复杂的博弈过程。建国之初，市场尚处于襁褓期，国家经济完全由中央计划推动;中央政府凭自身意志决定经济运行的细枝末节，无疑是违背市场规律、极端低效的。改革开放的基本国策确立后，市场经济进入成长期，国内金融市场开始发育，中央政府通过行政手段直接干预经济的意愿减弱，转而通过发行国库券等方式，在市场规则框架下主导国家经济发展和社会建设。90年代末期，市场经济快速发展，中央政府影响各地方经济的方式逐步由台前转为幕后，地方政府紧抓契机，成功创新融资平台模式，巩固了对各自辖区经济的主宰地位。20世纪的第一个十年，地方政府对经济发展的控制权过度扩张，导致了政绩工程、土地经济等种种乱象。中央政府开始大力整顿地方政府融资平台问题。时至今日，BT、BOT等广义PPP模式的运用日臻成熟，但政府主导能源、土地、电力、通讯等经济生活最关键领域的“基本游戏规则”却并无二致。短期内，即便是财政部力推的新PPP模式，大抵也只是新瓶装旧酒;银行家们继续搞金融创新，与中央政府、监管部门玩着历久弥新的“猫抓老鼠”;至于各地方政府，该借钱借钱，该建设建设，虽然限制多了一点、门路窄了一点，办法总还是有的。

　　 最后，补充一条细节。财政部于去年年底印发PPP指南中，一条规定颇值得玩味——作为PPP模式主体的“社会资本”，“指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。也就是说，新PPP中规定的融资和运营主体、建设的决策方和受益方，倒不一定非要是民资不可，只要不受本级政府直接控制就行，其他各地、各级政府倒也是欢迎的。由此可见，中央政府固然有推动经济改革、“能给市场做的要尽量还给市场”的长远决心，也清清楚楚地看到了当前面临的最大威胁——不是市场经济不够茁壮，而是某些地方利益集团太过茁壮。至于新PPP推动的效果能有多大，能否抑制住无序建设、混乱发展的种种冲动，抑制后又会发生怎样的事情——也就是所谓的“长远来看”。

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