PPP模式“成长的烦恼”还需法治来纠偏

发布日期：2015-12-10来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 在中国，政府和社会资本合作模式(即PPP模式)并不是一个新事物，早在20世纪90年代初就开始实施，目前已有20多年的历史。改革开放30多年，我国经济社会站上了一个新的更高平台，重提PPP模式具有多重理论价值及现实意义。推广运用PPP模式，有利于增加资金来源渠道、提高管理质量和效率，也是切实落实“使市场在资源配置中起决定性作用”改革精神的必然要求，还可以使政府集中更多的资金资源用于提供更加充分的公共服务，“更好地发挥政府作用”，形成 “一加一大于二”的合作机制。特别是在大力发展混合所有制经济的前提下，推广PPP模式使得社会资本尤其是民营小微企业有了参与国有经济发展与城市基础设施建设的两大机会。

　　 自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。此举得到了各级地方政府的积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。PPP之热和政府加快财政体制改革不无关系，原有的地方政府通过融资平台搞建设的运作模式，走到了尽头，规范化的政府举债模式代替了风险敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。另外，由于中央与地方间财权与事权的不对等，一贯依靠财政单一投入的基础设施和市政公用事业建设的资金来源问题便成为了地方政府的一大难题。

　　 国外PPP运作经验表明，社会资本的积极参与、政府部门的有力支持，健全的法律法规制度等都是PPP成功的必要保证。然而，目前PPP在中国的发展还不够成熟，相关部委政策不统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题突显出来。

　　 首先，从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。

　　 其次，从政策源头上来看，不统一。比如，国家发改委和财政部意见就存在差异。在PPP适用行业方面，财政部倾向于市政公用类行业，国家发改委则鼓励一切泛基础设施和公用事业项目。在PPP合同签约主体的规定上以及社会资本资格的要求上，国家发改委和财政部也各说各话。

　　 第三，将PPP模式当成权宜之计。推行PPP模式，一些地方政府更多考虑的是缓解地方债压力，过分夸大其融资功能，甚至纯粹是为了融资，并没有将PPP模式作为一种长期的制度安排来设计。

　　 目前，PPP模式“落地难”的根本，在于制度环境未能与经济需求相匹配，政府违约、融资难、定位模糊、参与度低等瓶颈。由于在政策机制等顶层设计方面的缺陷，中国PPP发展之路波折起伏，本该成为助力民营经济壮大发展、实现经济增长方式转型的良药，但在实践中却遭遇到了国进民退的局面。

　　 PPP 本质上就是市场对资源的配置起决定作用在公共基础设施建设领域中一种表现方式。哪一个具体项目对这一内涵体现得好、具体，哪一个项目得到响应的程度就高，哪一个具体项目对这一内涵体现得不具体、模糊，其得到的响应就不好。一定意义上，对地方政府而言，PPP的有效运作承载着“剥离政府性债务”“增加公共产品、公共服务”和“国资有进有退及保值增值”三重目标。实践表明，合理的利益平衡和风险分担是PPP项目成功的关键,想要在盈利性相对较弱的公共品投资中吸引民间资本参与，融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。PPP的精髓就在于整合最合适的资源，提供最优质的公共服务。但公共利益和逐利的社会资本之间依然存在需要调和之处，如何找到两者的“最大公约数”，并使PPP项目的社会和经济效益最大化，是政府和社会资本双方都需要详加考虑的重要问题，特别是地方政府也还需多多尝试。

　　 在 “土地财政”难持续的背景下，地方政府能不能把城镇化PPP这件“好事”办好，还是需要迈过很多道坎。城镇化PPP模式实际上是地方政府诚信的一面明镜，能否成功运行，关键靠地方政府思想理念的彻底转变，别只见巨大商机念歪PPP模式这本经，应树立起诚信至上观念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的倾向，推动货真价实的PPP模式。

　　 世界各国的PPP发展历程表明，PPP是一个非常宽泛和模糊的模式，没有一定之规可循，但其成功性不仅取决于制度设计，还取决于社会总体的法治水平和产权保护水平，以及全社会的规则意识。目前我国尚无有关PPP模式的专门法律，对于关系PPP顺利运作的政府、投资方等相关权利主体的权利义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变更、行政审批的程序和效率、政府信用的保证等重大事项都没有相关的法律制度予以明确。因此，在PPP模式运行过程中，为促进政府与社会资本的有效合作，避免国家和人民利益受到损害，政府必须树立平等竞争的法治思维、信守合同的法治思维、控权治权的法治思维、社会协同的法治思维，进一步建立和完善PPP发展的相关法律制度，明确和细化 PPP的形式、程序、法律关系和纠纷解决方式，这既可以提高社会资本的参与热情，还可以打消地方政府担心违规、越界的后顾之忧，放开手去探索PPP模式，从而给PPP模式的普遍推广奠定坚实的制度基础。

　　 (作者系中国城市管理研究院院长 研究员)

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