浅析财政如何作为PPP模式

发布日期：2015-03-11来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　一、财政定位：由主导者转为引导者、合作者

　　简单讲，PPP与传统投融资模式最大的不同，就是政府资金与社会资本共同合作、全程合作。因此，要推广PPP，政府必须首先转变角色定位，由过去的主导者，变为引导者、合作者。扮演好引导者角色，就是要打造出好的政策环境，更多地去引导和鼓励社会资本参与到基础设施建设领域。所谓合作者，就是政府与市场主体要在合作协议的基础上，共同投入资源，共同行使权力，共同分享收益，共同承担风险。

　　二、财政作为PPP需抓好三个关键

　　关键一：政策环境。核心是建立全社会信用体系。从政府讲，要转变观念，恪守契约，严格按照合约办事，不能朝令夕改。从企业讲，就是要严格执行合同，不能够先搞低价竞标，建设中一再要求追加投资，捆绑政府。因此，政府与企业，合作双方必须有起码的信用，只有互相信任，整个市场的信用环境才能优化，PPP的全面推广才有可能。

　　关键二：项目储备。PPP适用的范围比较广，有的是经营收费，比如高速公路;有的是价格补贴，比如垃圾污水处置;有的是资源匹配，比如轻轨的上盖物业……但不管是哪种类型，其对企业投资意愿的指向都是项目要有预期收益。从政府财政的角度讲，一方面要选好项目，只有那些具有相应收益权的项目才能入库。比如，农村公路建设，主要靠政府投入，修好后又不能收费，企业无利可图，就难以实施PPP。另一方面，要明确约定，要改变以前那种先定项目、再边谈边改的习惯，而是让企业一开始就看到完整的项目规划和权益约定，比如资金需求、融资方式、投资回报、收益分配以及财政补贴等，真正做到招标就能操作。比如，垃圾焚烧，政府和企业大致按什么比例分担建设资金，运营中靠政府补贴垃圾运费和企业焚烧发电形成收益，这些要件清晰明了，企业参与意愿才强。随着项目库积攒的优质、可行的公共项目方案越来越多，才能吸引更多企业来参与市场竞争，与政府达成合作意愿。这不仅能够在有限资源下实现公共项目的自动比选，而且能够最充分、最高效地提供公共产品，从而实现政府财政推广PPP的最终目的。

　　关键三：边界条件。边界条件是项目储备、合同要约的核心所在，事关整个PPP项目的成败。从政府财政的角度看，边界条件的设计也就是PPP项目政府和社会资本承担风险和享受收益的最大范围，是彼此的责、权、利的划分，也是PPP项目参与双方承担风险的底线。

　　边界条件千差万别，设置也十分复杂。不同行业、不同项目在不同的外部环境下有着各不相同的要求。比如在衡量收益时，土地整治就应主要考虑地段位置、拆迁成本、整治周期等因素;污水处理就应主要考虑管网配套、设备投入、事故风险等因素。而即使同一项目的风险，也会因外部影响因素不同而有所差异。比如，土地一级市场整治，由于所处区域的不同，或者是相似项目因征地拆迁等因素变化，使得每一个项目的风险分担设置都较为复杂。但尽管复杂，我们仍然可以看到，边界条件的核心就是两点——利益分配和风险分担。

　　利益分配方面，主要包括定价范围、政府补贴、资源匹配、排他权等。

　　首先是定价。从国际实践看，通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，倒算出价格上限，并根据未来使用流量、CPI等变量，给出一个调价公式。如某轨道交通要搞PPP，需提前测算成本，然后根据人流量等因素算出企业的盈亏平衡点，最后得到人流量、票价和预期收益率之间的关系公式。以某轨道交通PPP项目为例，假定预期收益率是10%,由于人流量不足，实际收益只有8%,那么就可以按照合同约定提价;如果实际收益达到12%，那么按照合同约定，要么政府分享收益，要么降低票价，让公众受益。其次是政府补贴。当实际收益低于约定的预期收益率，而政府出于公共服务质量的考虑，不愿意提价，就可以按合同约定给予补助。假定某轻轨线当前确定的票价为2.3元/人次，要达到盈亏点，每天人流量必须达到100万人次 ，而实际每天人流量只有61万人，因此，客流量在达到100万人次前，政府需给予补贴。若几年后，人流量达到100万人次，政府财政将减少，甚至不补贴。实际上，预期收益反映的就是双方认同的影子价格，调价公式和政府补贴都是为了把收益锁定在这个价格上，既防止企业暴利，也保证企业的合理收益。第三是资源匹配。当项目建设和运营需要的资金量过大，政府无法为企业提供那么多的补贴时，政府一般会按照合同约定采取资源配置的方式，弥补企业的建设投资。但同时，我们也要清醒地看到，以前，我们资源配置的对象往往是国有企业，在谈判过程中，双方的工作性质和工作目的是一致的，对资源价值、配置方式等谈判内容理解得更快，可能只需要3、5天或者一个星期就能谈成。现在实施 PPP模式，资源匹配的对象变成了社会资本，企业对政府所认定的资源价值、配置方式等不一定会认同，谈判过程就会变得很艰难，可能需要一两个月甚至两三个月才能谈成。因此，必须把资源价值算得更为精细，只有这样，谈判才能更快、更顺利。第四是排他权。PPP的很多项目都给予了项目公司特许经营权，既然是特许，就天然地有一些排他性。

　　风险分担方面：风险应与收益匹配，在政府与企业的合作中，谁对哪种风险最有控制力，谁就应承担相应的风险。按照这个原则，企业应当承担建造、运营、技术、融资等风险;政府应当承担政治、法律、政策、不可抗力等风险。比如搞一个隧道的PPP项目，约定了20年的收费特许经营权。如果建设过程中出现了质量问题，这个风险应当建筑商承担;如果运行后车流量稀少，风险由运营商承担;如果遇到股东退出、利率变动等情况，风险由企业承担;如果市政府统一规定取消收费、或者遇到特大自然灾害，风险只能由政府兜底。

　　从上面的分析我们可以看到，利益的分配、风险的分担，都受到不断变化的外部因素影响。所以政府财政应当高度重视利益分配和风险防范，边界条件的设置要高低适当、谨慎优先。

　　三、财政在推广PPP时还应注重三个关注

　　关注一：政府与市场—关注两者的责、权、利的划分

　　十八届三中全会指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要求更好地发挥政府的作用。社会主义市场经济的优势在于兼顾效率和公平，就在于政府能够有效弥补市场失灵，加强和优化公共服务。一方面，目前PPP涉及的项目大多是混合公共品，很多具有自然垄断的特征，如果政府监督不到位，企业就会倾向于定高价、牟暴利，公共服务的效率也未必提高(比如供水、供电);另一方面，由于这些公共产品所有权实际掌控在政府手中，如果监督不到位，很可能成为政商勾结、贪污腐败的温床(比如某省高速路建设，四任交通厅长入狱)。因此，在PPP的推进中，不仅仅要立足政府和企业的“伙伴关系”，严格界定“市场的广度和政府的宽度”，合理约定利益分配和风险分担机制，还要充分发挥政府的监督作用。同时，也要看到，不管是项目的前期可行性论证，还是项目的前期设计，都具有相当程度的专业性，需要更为专业的团队来做。因此，政府应当严格按经济规律办事，发挥好市场的作用，利用好私人部门的优势，“该企业做的，放手交给企业”。政府从中起到一个穿针引线作用就行了，切忌大包大揽。

　　关注二：当前与长远—关注政府财政的可持续性

　　PPP项目的特许期一般有10-20年，甚至更长。因此，财政在PPP项目的合作过程中，既要算好“眼前账”，更要算好“长远账”。实施PPP，能够直接地、点对点地化解当前投融资方面的现金流短缺问题，但它绝不仅仅是一项简单的融资工具，更是一种需要政府财政在项目生命周期全程参与的管理方式。一方面，政府财政很可能会因为风险分担和落实兑现补助政策而产生持续的资金支出。所以在实施PPP项目时需要财政部门把眼光放长远一些，避免短视对财政未来的可持续性造成负面的影响。另一方面，私人部门如果过度压低建造成本，那么后续的运营维护成本就会拉高，项目总成本反而上升，最终导致项目的失败，形成政府与企业的“双输”局面。

　　关注三：传统与创新—关注新旧投融资模式的衔接与配合

　　在公共服务和社会基础设施建设领域引入公私合作模式，成立项目公司(SPV)是政府投融资模式的创新，这种以项目公司(SPV)为基础的融资是典型的项目融资，与传统的融资方式存在本质不同。但这并不意味着对传统的政府投资模式的全盘摒弃。一方面，PPP不是万能的，在很多纯公益性、缺乏相应收益权的领域，不能搞PPP;另一方面，推广PPP是一个循序渐进的过程，尤其在我国现阶段，公司合作模式的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，不能一哄而上。

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